Ver­fas­sungs­re­form in Russ­land: Fragen und Ant­wor­ten

Evgenii Sribnyi /​ Shut­ter­stock

Wla­di­mir Putin hat Mitte Januar eine Reform der rus­si­schen Ver­fas­sung ange­kün­digt. Die geplan­ten Ände­run­gen könnten ihm ermög­li­chen, nach Ende seiner letzten Amts­zeit im Jahr 2024 wei­ter­hin zu regie­ren. Die Rechts­wis­sen­schaft­le­rin Caro­line von Gall beant­wor­tet die wich­tigs­ten Fragen. Beson­ders beun­ru­hi­gend: weil Russ­land in den Euro­pa­rat ein­ge­bun­den ist, beschä­di­gen die Mos­kauer Macht­spiele die gesamte Archi­tek­tur des Euro­päi­schen Ver­fas­sungs­ver­bunds.

1. Welchen Plan ver­folgt Putin mit der Ver­fas­sungs­re­form?

Die Nach­richt kam über­ra­schend. Mitte Januar unter­brei­tete der rus­si­sche Prä­si­dent Putin in seiner jähr­li­chen Bot­schaft an die Föde­ral­ver­samm­lung einen Katalog von Vor­schlä­gen zu einer Reform der Ver­fas­sung. Und nur fünf Tage später brachte Putin einen ent­spre­chen­den Ände­rungs­vor­schlag in die Duma ein. Die Ände­rungs­vor­schläge wirken aus ver­fas­sungs­ju­ris­ti­scher Sicht wider­sprüch­lich und kaum durch­dacht. Obwohl die Bedeu­tung des Vor­rangs der Ver­fas­sung in Putins Rede stark betont wird, zeugen die Aus­füh­run­gen von einer Gering­schät­zung ihrer frei­heits­schüt­zen­den Inhalte und wirken in Teilen gar „sar­kas­tisch“.

Portrait von Caroline von Gall

Caro­line von Gall ist Juni­or­pro­fes­so­rin am Insti­tut für Ost­eu­ro­päi­sches Recht an der Uni­ver­si­tät Köln

Die Ände­rungs­vor­schläge werfen juris­tisch grund­le­gende Fragen im Hin­blick auf die Gewal­ten­tei­lung auf, ohne dass für das Problem ansatz­weise Sen­si­bi­li­tät gezeigt würde. Die ver­meint­li­che Stär­kung der Ver­fas­sung, ihres Vor­rangs und des Ver­fas­sungs­ge­richts zielt allein auf die Ver­fas­sung als Faktor der Regime­le­gi­ti­ma­tion und ‑sta­bi­li­tät. Es geht darum, das Rät­sel­ra­ten um Putins Macht­er­halt im Jahr 2024 stärker zu steuern, die Optio­nen zu erwei­tern und mit dem Staats­rat offi­zi­ell ein neues Sze­na­rio zu testen, ohne dass damit alle Fragen ent­schie­den wären.

2. Das Par­la­ment soll gestärkt werden. Kann man der Ankün­di­gung trauen?

Mit Erstau­nen war zunächst zur Kennt­nis genom­men worden, dass Putin die Macht des Par­la­ments stärken und damit die Rolle des Prä­si­den­ten schwä­chen wolle. Tat­säch­lich sind nach dem nun vor­ge­leg­ten Entwurf ins­ge­samt nur noch zwei Amts­zei­ten eines Prä­si­den­ten möglich. Anders als in der Rede zunächst ange­kün­digt, wird das Par­la­ment nach dem Entwurf aber nicht signi­fi­kant gestärkt. Der Prä­si­dent ernennt den Pre­mier­mi­nis­ter nunmehr mit Geneh­mi­gung der Duma und darf ihn auch ent­las­sen. Wenn die Betei­li­gung der Duma dem Wort­laut nach stärker betont wird, bleibt ihre tat­säch­li­che Macht in diesem Ver­fah­ren jedoch beschränkt, da der Prä­si­dent nach wie vor die Duma auf­lö­sen kann, wenn keine Eini­gung erzielt wird. Hinzu kommt, dass die Duma auf­grund der Mehr­heit der dem Kreml loyalen Regie­rungs­par­tei „Einiges Russ­land“ ohnehin vor allem als „Faktor der Regime­sta­bi­li­tät“ anzu­se­hen ist und nicht als mäch­ti­ger Gegen­spie­ler.

3. In Zukunft soll der Prä­si­dent per­so­nelle Ver­än­de­run­gen im Sicher­heits­ap­pa­rat mit dem Föde­ra­ti­ons­rat abstim­men müssen. Wird Macht dezen­tra­li­siert?

Nein, auch die Ver­än­de­run­gen der Rolle des Föde­ra­ti­ons­rats führen nicht zu einer signi­fi­kan­ten Macht­ver­schie­bung. Der Föde­ra­ti­ons­rat besteht nun nicht mehr allein aus den Ver­tre­tern der Exe­ku­tive und der Legis­la­tive der rus­si­schen Regio­nen (Sub­jekte), die jetzt „Sena­to­ren“ heißen, sondern auch aus den Stell­ver­tre­tern des Prä­si­den­ten in den Regio­nen (Gou­ver­neure), deren fak­ti­sche Macht in den Regio­nen bisher in Kon­trast zur föde­ra­len Orga­ni­sa­tion stand, die die Ver­fas­sung fest­hält. Die neue Zusam­men­set­zung rela­ti­viert die ohnehin schwa­che neue Bestim­mung, dass der Prä­si­dent bei der Beset­zung von wich­ti­gen Posten der Sicher­heits­or­gane den Föde­ra­ti­ons­rat „kon­sul­tie­ren“ muss. Letzt­lich sind auch die Organe der ört­li­chen Selbst­ver­wal­tung jetzt Teil eines „ein­heit­li­chen Systems der öffent­li­chen Gewalt“, das auf den Prä­si­den­ten zuge­schnit­ten ist.

4. Es wird gemut­maßt, dass Putin auch nach Ablauf seiner letzten Amts­zeit als Prä­si­dent im Jahr 2024 Russ­land regie­ren will. Welche Rolle spielt der neue Staats­rat beim Versuch, dafür ein ins­tiu­tio­nel­les Arran­ge­ment zu schaf­fen?

Der große Coup der Rede Putins lag in der Ankün­di­gung, den Staats­rat als ein neues Organ in der Ver­fas­sung fest­schrei­ben zu wollen. Welche Kom­pe­ten­zen der Staats­rat konkret erhal­ten soll, wurde zunächst nicht erwähnt. Es drängte sich aber unwei­ger­lich der Gedanke auf, dass Putin damit als eine Art Staats­rats­vor­sit­zen­der eine neue Posi­tion erhal­ten solle. Denkbar war, dass der Staats­rat, nunmehr unter Putins Führung, mög­li­cher­weise sogar als obers­tes Exe­ku­tiv­or­gan, wich­tige Kom­pe­ten­zen über­tra­gen bekom­men solle.

5. Müsste das rus­si­sche Volk über die neue Ver­fas­sung abstim­men?

Für die Auf­wer­tung des Staats­rats zu einem eigen­stän­di­gen, mit Kom­pe­ten­zen aus­ge­stat­te­ten Ver­fas­sungs­or­gan wäre eine Ände­rung des ersten, grund­le­gen­den Kapi­tels der Ver­fas­sung not­wen­dig gewor­den. Dies erfor­dert ein ris­kan­tes, sehr auf­wen­di­ges Ver­fah­ren mit hohen Quoren unter Ein­be­ru­fung einer Ver­fas­sungs­ver­samm­lung, unter Umstän­den sogar ein Refe­ren­dum. Dieses Ver­fah­ren ist aber aus­ge­schlos­sen worden. Nach den vor­ge­schla­ge­nen Ände­run­gen wird der Staats­rat allein bei den Kom­pe­ten­zen des Prä­si­den­ten genannt, der über die Zusam­men­set­zung des Staats­rats ent­schei­den soll. Im Wider­spruch dazu werden dem Staats­rat aber weit­ge­hende Auf­ga­ben zuge­schrie­ben. Auf­ga­ben sind die Siche­rung eines koor­di­nier­ten Zusam­men­spiels der staat­li­chen Organe, die Fest­le­gung der Haupt­rich­tun­gen der Innen- und Außen­po­li­tik sowie der sozio­öko­no­mi­schen Ent­wick­lung des Staates. Der genaue Status des Staats­ra­tes soll dann aller­dings erst durch Gesetz fest­ge­legt werden.

6. Falls Putin 2024 Vor­sit­zen­der des Staats­ra­tes werden sollte: bliebe er der mäch­tigste Mann Russ­lands?

Der Vorstoß, den Staats­rat in der Ver­fas­sung fest­zu­schrei­ben, schwächt das bisher in der Ver­fas­sung ange­legte Kräf­te­ver­hält­nis und stellt die Ver­fas­sung ins­ge­samt in Frage. Würden dem Staats­rat indes wei­ter­hin offi­zi­ell keine Ent­schei­dungs­kom­pe­ten­zen über­tra­gen, müsste Putin, sollte er in den Staats­rat wech­seln und die Macht behal­ten wollen, das Organ allein auf­grund seiner fak­ti­schen Macht aus­fül­len, um dem neuen Prä­si­den­ten ein echter Veto­spie­ler zu werden. Auch das ist neben einem starken Prä­si­den­ten­amt riskant und kann zu erheb­li­chen Kom­pe­tenz­kämp­fen führen. In jedem Fall würde auch dieses infor­melle Vor­ge­hen die Ver­fas­sung rela­ti­vie­ren.

7. Natio­na­les Recht soll in der Ver­fas­sung über inter­na­tio­nale Ver­träge gestellt werden. Was bedeu­tet das für die Geltung der Urteile des Euro­päi­schen Gerichts­ho­fes für Men­schen­rechte?

Offi­zi­elle Begrün­dung der Ver­fas­sungs­än­de­rung ist für Putin die Stär­kung der „bedin­gungs­lo­sen“ natio­na­len Sou­ve­rä­ni­tät und deren not­wen­di­gem Schutz in Zeiten der Glo­ba­li­sie­rung. Auf dieser Grund­lage hatte Putin auch den Vorrang der Ver­fas­sung vor dem Völ­ker­recht betont. Nach Art. 15 hat die Ver­fas­sung den höchs­ten Rang im rus­si­schen Rechts­sys­tem. Die Ver­fas­sung sagt zwar, dass das Völ­ker­recht den Geset­zen vorgeht. Dass dies nicht für die Ver­fas­sung gilt, hatte das Ver­fas­sungs­ge­richt aller­dings bereits im Jahr 2015 klar­ge­stellt. Ins­ge­samt wird das Rang­ver­hält­nis wie aber auch das Ver­hält­nis der Grund­rechte zum Völ­ker­recht eben­falls in den ersten zwei Kapi­teln fest­ge­legt, die durch das gewählte Ver­fah­ren nicht geän­dert werden können. Inso­fern soll nun weiter hinten, der vor kurzem auf der Grund­lage der Ent­schei­dung des Ver­fas­sungs­ge­richts ein­ge­führte Mecha­nis­mus ver­an­kert werden, wonach Ent­schei­dun­gen inter­na­tio­na­ler Organe, die auf der Grund­lage von völ­ker­recht­li­chen Ver­träge ergan­gen sind, nicht aus­ge­führt werden dürfen, wenn sie der Ver­fas­sung wider­spre­chen. Damit bringen die Aus­füh­run­gen keine Ände­run­gen, bestä­ti­gen aber die aktu­el­len Dis­kre­pan­zen mit dem Euro­pa­rat für die Zukunft und sind darüber hinaus in hohem Maße sym­bo­lisch und als klares Signal zu werten, dass die weit­ge­hend bedin­gungs­lose Umset­zung der Ent­schei­dun­gen des EGMR nicht gewollt ist.

8. Die Ver­fas­sungs­re­form soll dem Prä­si­den­ten das Recht auf eine prä­ven­tive Nor­men­kon­trolle vor dem Ver­fas­sungs­ge­richt ein­räu­men. Welchen Zweck ver­folgt Putin damit?

Das Ver­fas­sungs­ge­richt soll zukünf­tig auf Antrag des Prä­si­den­ten auch eine prä­ven­tive Nor­men­kon­trolle durch­füh­ren können. Während Prä­si­dent Putin angibt, damit das Gericht stärken zu wollen, ist das Gegen­teil der Fall. Die ver­meint­li­che Stär­kung dient allein der Stär­kung des Prä­si­den­ten. Die prä­ven­tive Kon­trolle ist geeig­net, Gesetze, nicht zuletzt, wenn sie vom Prä­si­den­ten ein­ge­bracht werden, unan­greif­bar zu machen. Der Prä­si­dent erhält zu seinem bereits exis­tie­ren­den, aber über­stimm­ba­ren Veto­recht, ein zweites Veto­recht für den Fall, dass ein Gesetz „ver­fas­sungs­wid­rig“ ist. Bei anschlie­ßen­der Kritik am Gesetz kann außer­dem auf die Zustim­mung des Ver­fas­sungs­ge­richts ver­wie­sen werden. Zusätz­lich wird es für das Ver­fas­sungs­ge­richt deut­lich schwie­ri­ger, Ver­fas­sungs­be­schwer­den auf­grund von Geset­zen für begrün­det ein­zu­stu­fen, die es vorher „abge­seg­net“ hat. Letzt­lich bekommt dadurch auch der EGMR das klare Signal, dass poten­ti­elle Kritik anschlie­ßend ohnehin nicht umge­setzt werden darf. Nicht ange­kün­digt war die Redu­zie­rung der Zahl der Ver­fas­sungs­rich­ter von 19 auf 11, wie es der Entwurf vor­sieht. Besorg­nis­er­re­gend ist letzt­lich auch die neue Rege­lung, wonach der Föde­ra­ti­ons­rat auf Vor­schlag des Prä­si­den­ten Ver­fas­sungs­rich­ter und oberste Bun­des­rich­ter sowie Richter der Kas­sa­ti­ons- und Beru­fungs­ge­richte u.a. dann ent­las­sen kann, wenn „Ehre und Würde“ des Rich­ter­amts ver­letzt wurden. Dies ver­bie­tet die Ver­fas­sung bisher.  Indem er die Macht des Prä­si­den­ten über das Ver­fas­sungs­ge­richt auch für die Zukunft fest­zurrt, zeigt Putin, dass die Deu­tungs­ho­heit über die Ver­fas­sung nicht zuletzt ange­sichts der Offen­heit der Ent­wick­lung des Staats­rats für ihn ein wich­ti­ges Asset ist.

9. Wie sind die Reform­pläne ins­ge­samt zu bewer­ten?

Die neuen Rege­lun­gen über den Staats­rat sind in hohem Maße unbe­stimmt. Die Rolle des Prä­si­den­ten wird erneut gestärkt. Ansons­ten dienen die Ände­run­gen vor allem dazu, bekannte, frei­heits­recht­lich pro­ble­ma­ti­sche Ent­wick­lun­gen fest­zu­schrei­ben. Das damit ver­bun­dene Signal richtet sich auch an den Euro­pa­rat. Selbst ange­sichts der gegen­wär­ti­gen Debatte über neue belast­ba­rere Sank­ti­ons­me­cha­nis­men des Euro­pa­rats bei Ver­trags­ver­let­zun­gen zeigt sich Putin deut­lich unge­rührt. Wer die Ent­wick­lung in Russ­land leicht­fer­tig hin­nimmt, ver­kennt, dass die rus­si­sche Ver­fas­sungs­struk­tur in einem System ver­netz­ter Ord­nun­gen in Europa auch Aus­wir­kun­gen auf das deut­sche Ver­fas­sungs­recht hat. Ver­tre­ter der rus­si­schen Staats­or­gane ent­schei­den in den Organen des Euro­pa­rats auch über die Ent­wick­lung der Euro­päi­schen Men­schen­rechts­kon­ven­tion, die sowohl für den deut­schen Grund­rechts­schutz als auch den der Euro­päi­schen Union das „gemein­same Fun­da­ment“ bildet (BVerfG, B. des 1. Senats v. 06.11.2019 – 1 BvR 16/​13). Auf­grund der Bedeu­tung der Euro­päi­schen Men­schen­rechts­kon­ven­tion beschä­di­gen Mos­kauer Macht­spiele heute immer auch die gesamte Archi­tek­tur des Euro­päi­schen Ver­fas­sungs­ver­bunds.


Der Beitrag erschien zuerst auf dem Ver­fas­sungs­blog

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