Warum Georgiens „Gesetz zur Trans­pa­renz auslän­di­scher Einfluss­nahme“ der Verfas­sung widerspricht

Bereits im Frühjahr 2023 hatte die Regie­rungs­partei das Geset­zes­vor­haben auf den Weg gebracht, doch nun, beim zweiten Vorstoß, hat die Regierung ihre Position nicht geändert: Anfang Juni 2024 trat das Gesetz „Auslän­di­sche Einfluss­nahme“ in Kraft ­­– und das trotz Massen­pro­testen und ernster Warnungen durch die west­li­chen Part­ner­länder sowie der inter­na­tio­nalen Orga­ni­sa­tionen wie UN, des Euro­pa­rats, der Euro­päi­schen Union, der OSCE/​ODHIR sowie der Venedig-Kommis­sion. Dem unge­achtet über­stimmte das Parlament das Veto der Präsi­dentin: Weil diese sich weigerte, das Gesetz zu unter­zeichnen, wurde es vom Parla­ments­prä­si­denten rati­fi­ziert. Dies hatte zur Folge, dass die Verhand­lungen über den Beitritt Georgiens zur Euro­päi­schen Union ausge­setzt wurden.

Das in der Verfas­sung veran­kerte Ziel einer EU-Inte­gra­tion ist in Gefahr

Daraufhin stellte die geor­gi­sche Präsi­dentin beim Verfas­sungs­ge­richt den Antrag auf Durch­füh­rung einer abstrakten Normen­kon­trolle. Zu unter­su­chen war, ob das „Gesetz zur Auslän­di­schen Einfluss­nahme“ konform ist mit Artikel 78 der geor­gi­schen Verfas­sung. Dort steht geschrieben: „Die Verfas­sungs­or­gane haben im Rahmen eigener Befug­nisse alle notwen­digen Maßnahmen zu treffen, die für die voll­stän­dige Inte­gra­tion Georgiens in die EU und euro-atlan­ti­sche Orga­ni­sa­tion erfor­der­lich sind.“

Die Inte­gra­tion in die Euro­päi­sche Union stellt das nationale Interesse dar, denn durch die geor­gi­sche Verfas­sung kommt der Wille der großen Mehrheit des geor­gi­schen Volkes zum Ausdruck. Bei Artikel 78 der Verfas­sung Georgiens handelt es sich um eine Über­gangs­be­stim­mung. Die Klausel gilt bis zum Eintritt Georgiens in die EU und hat innerhalb der Verfas­sung wichtige Bedeutung und Kraft und eine besondere Bindungs­wir­kung: In Artikel 78 wird nicht etwa ein Ideal formu­liert – vielmehr ist er mit der syste­ma­ti­schen, an alle Verfas­sungs­or­gane gerich­teten Posi­tio­nie­rung in der Verfas­sung und seines Inhalts nach als verbind­li­ches Staats­ziel zu verstehen.

Nach zahl­rei­chen Warnungen erklärte der Euro­päi­sche Rat schließ­lich in seiner Schluss­fol­ge­rung vom 27. Juni 2024, dass er die Verhand­lungen mit Georgien als Bewer­ber­land einge­stellt habe und verwies dabei vor allem auf die negativen Auswir­kungen des Gesetzes „Auslän­di­sche Einfluss­nahme“, sowie auf die Einschüch­te­rung einer zuneh­menden Zahl von Menschen wie den Vertre­tern der Zivil­ge­sell­schaft, poli­ti­schen Führern und Zivil­ak­ti­visten, sowie auf Drohungen und körper­liche Angriffe gegen Journalisten.

Aufgrund dessen ist evident, dass die Verab­schie­dung und die Folgen des Gesetzes „Auslän­di­sche Einfluss­nahme“ einen eindeu­tigen Verstoß gegen eines der Haupt­ziele von Artikel 78 darstellen –  das Gesetz verstößt damit also gegen die geor­gi­sche Verfas­sung. Es unter­bricht den Prozess für die voll­stän­dige Inte­gra­tion Georgiens in die Euro­päi­sche Union, indem es ernst­hafte Hinder­nisse verursacht.

Nach der allge­meinen Theorie der Staats­zweck­be­stim­mungen müssen sich Gerichte ebenso wie die Gesetz­geber und Exekutive bei der Auslegung von Gesetzen auf Staats­zweck­be­stim­mungen beziehen. Daher ist das geor­gi­sche Verfas­sungs­ge­richt verpflichtet, nicht nur die Verfas­sungs­mä­ßig­keit des Gesetzes zu prüfen, sondern auch nach Artikel 78 zu handeln und als Verfas­sungs­organ im Rahmen eigener Befug­nisse alles für die voll­stän­dige Inte­gra­tion Georgiens in die EU zu tun.

Verlet­zung der Grund­rechte von Einzel­per­sonen NGO‑s und Medienorganisationen

Gegen das Gesetz „Auslän­di­sche Einfluss­nahme“ sind beim Verfas­sungs­ge­richt von Georgien Verfas­sungs­be­schwerden von insgesamt 122 Nicht­re­gie­rungs­or­ga­ni­sa­tionen sowie von der parla­men­ta­ri­schen Oppo­si­tion einge­gangen. Ebenfalls haben deutsche Profes­soren eine Stel­lung­nahme (Amicus Curiae) beim Verfas­sungs­ge­richt eingereicht.

Das Verfas­sungs­ge­richt prüft nun die Verfas­sungs­be­schwerden. Sollte es dabei zu dem Ergebnis kommen, dass keine Verfas­sungs­ver­let­zung vorliegt, wird das Gesetz vor dem Euro­päi­schen Gerichtshof für Menschen­rechte (EGMR) ange­fochten. Der EGMR fällte sein Urteil aufgrund von 2013 bis 2018 einge­reichten Beschwerden gegen Maßnahmen gegen 73 russische NGOs, die sich unter anderem für Bürger­rechte, die Umwelt und Bildung einsetzten. Dieser sieht im russi­schen Gesetz über „auslän­di­sche Agenten“ einen Verstoß gegen die Euro­päi­sche Menschen­rechts­kon­ven­tion. Nach dem Urteil heißt es, „das Gesetz, das seit 2012 in Russland gilt und 2020 erweitert wurde, öffne staat­li­cher Willkür Tür und Tor.“ Es stelle eine Verlet­zung der Meinungs­frei­heit sowie der Versamm­lungs- und Verei­ni­gungs­frei­heit dar, die von der Euro­päi­sche Menschen­rechts­kon­ven­tion garan­tiert sind (Ecode­fence ua gg Russland, Urteil vom 14.6.2022). Der Euro­päi­sche Gerichtshof in Luxemburg prüfte den gleichen Fall gegen Ungarn und setzte ihn außer Kraft. Weil aber Georgien kein Mitglieds­staat der Euro­päi­schen Union ist, fällt es nicht unter der Zustän­dig­keit des EuGH.

Im Falle des Gesetzes „Auslän­di­sche Einfluss­nahme“ ist fest­zu­halten: Es wider­spricht den in der geor­gi­schen Verfas­sung veran­kerten Rechten von Einzel­per­sonen und den Grund­rechten von NGOs und Medi­en­or­ga­ni­sa­tionen. Schauen wir auf beide Punkte genauer.

Die Rechte von Einzelpersonen

Artikel 8, Absatz 3 des Gesetzes „Auslän­di­sche Einfluss­nahme“ sieht Eingriffe in das Privat­leben einer Person vor. Diese Bestim­mung bezieht sich auf die Daten, die gemäß Artikel 3 Absatz b) des Gesetzes „zum Schutz der Perso­nal­daten“ geschützt sind. Dabei handelt es sich um die perso­nen­be­zo­genen Daten wie zum Beispiel ethnische Zuge­hö­rig­keit, poli­ti­sche Meinung, religiöse oder andere Über­zeu­gungen, Mitglied­schaft in einer Berufs­or­ga­ni­sa­tion, Gesund­heits­zu­stand, Sexu­al­leben, gene­ti­sche Iden­ti­fi­ka­ti­ons­daten und andere persön­liche Daten.

Nach dem Gesetz „Auslän­di­sche Einfluss­nahme“ kann durch das Justiz­mi­nis­te­rium von jeder Person, die in Verbin­dung mit NGOs steht, gefordert werden, Einsicht in ihre die Daten zu gewähren. Der genannte Eingriff ist will­kür­lich, hat kein legitimes Ziel und lässt sich durch nichts recht­fer­tigen, denn diese persön­li­chen Daten können nichts mit finan­zi­eller Trans­pa­renz zu tun haben. Damit verstößt diese Bestim­mung gegen Artikel 15, der das Recht eines jeden Einzelnen auf Unver­letz­lich­keit des Privat- und Fami­li­en­le­bens, des persön­li­chen Freiraums und der Kommu­ni­ka­tion schützt.

Bislang war es nur durch die strikte Einhal­tung straf­recht­li­cher Verfahren möglich, an solche Infor­ma­tionen zu gelangen. Nun aber greift das Gesetz will­kür­lich auf die am meisten geschützten perso­nen­be­zo­genen Daten der Bürger zu. Faktisch führt das zu einem straf­recht­li­chen Verfahren, jedoch ohne dass die sonst dabei üblichen straf­recht­li­chen Schutz­me­cha­nismen greifen – wie beispiels­weise die Betei­li­gung eines Richters oder Anwaltes am Straf­ver­fahren. Für die Beur­tei­lung der Verhält­nis­mä­ßig­keit bei Eingriffen in das Privat­leben durch den Staat wurde in der Rechts­theorie eine soge­nannte Sphä­ren­theorie erar­beitet. Man unter­scheidet zwischen Intim­sphäre, Privat­sphäre sowie Sozial- und Öffent­lich­keits­sphäre: Unter Intim­sphäre sind höchst­per­sön­liche Infor­ma­tionen erfasst, wie beispiels­weise solche zum Gesund­heits­zu­stand oder zum Sexu­al­leben. Die Intim­sphäre darf so gut wie nie verletzt werden. Sie ist nahezu unan­tastbar, da dieser Bereich unmit­telbar mit der Menschen­würde verknüpft ist. Die Auskunfts­pflicht, die Infor­ma­tionen aus der Intim­sphäre betrifft, geht deshalb über den Bereich des Rechts auf Privat­sphäre hinaus und stellt, bezug­neh­mend auf Artikel 9, einen Eingriff in die Menschen­würde dar.

Genannte Geset­zes­be­stim­mung greift in die Rechte besonders schutz­be­dürf­tiger Gruppen ein, beispiels­weise die von Personen, die in den von Russland besetzten geor­gi­schen Gebieten leben. Geor­gi­sche Nicht­re­gie­rungs­or­ga­ni­sa­tionen und Vereine leisten der in diesen Gebieten lebenden Bevöl­ke­rung bedeu­tende Hilfe – insbe­son­dere in den Bereichen Bildung und Gesund­heit. Auch in Fällen von häus­li­cher Gewalt sowie bei der Aufnahme beruf­li­cher, kultu­reller und künst­le­ri­scher Akti­vi­täten unter­stützen sie beträcht­lich. Finan­ziert werden solche Förder­pro­jekte wiederum von der EU, sowie von einzelnen EU-Ländern und den USA. Menschen, die in den von Russland okku­pierten geor­gi­schen Gebieten leben und Hilfe durch diese Orga­ni­sa­tionen erhalten, verheim­li­chen dies zu ihrem Schutz. Werden nun ihre Daten veröf­fent­licht, bedeutet das für diese Menschen große Gefahr – ihr in Artikel 10 garan­tiertes Recht auf Leben und körper­liche Unver­sehrt­heit wird demnach verletzt.

Grund­rechte von NGOs und Medienorganisationen

Haupt­ziel­gruppe des Gesetzes „Auslän­di­sche Einfluss­nahme“ sind die Zivil­ge­sell­schaft sowie Medienorganisationen.

Das Gesetz „Auslän­di­sche Einfluss­nahme“ zielt darauf ab, ein amtliches Register von Nicht­re­gie­rungs­or­ga­ni­sa­tionen und gemein­nüt­zigen Orga­ni­sa­tionen, von Rund­funk­ver­an­stal­tern, Print­me­dien sowie von Inhabern und Nutzer von Inter­net­do­mänen zu erstellen – sofern diese in einem Kalen­der­jahr mehr als 20 % ihres Gesamt­ein­kom­mens von einer „auslän­di­schen Macht“ beziehen. Solche Orga­ni­sa­tionen müssen regis­triert werden als „Orga­ni­sa­tion, die Inter­essen der auslän­di­schen Macht vertreten“. Diese Orga­ni­sa­tionen müssen sowohl ihre Regis­trie­rung als auch andere Dokumente veröffentlichen.

Allein der Name „Orga­ni­sa­tion, die Inter­essen einer auslän­di­schen Macht vertritt“ führt zu einer Stig­ma­ti­sie­rung dieser Orga­ni­sa­tionen: Sie schadet ihrer sozialen Identität, disqua­li­fi­ziert ihre Bedeutung in der Gesell­schaft und verur­sacht rufschä­di­gende, sozi­a­li­ma­ge­schä­di­gende und demü­ti­gende Bewer­tungen. Dementspre­chend verstößt eine solche herab­wür­di­gende Darstel­lung gegen gleich zwei Grund­rechte von Nicht­re­gie­rungs- und Medi­en­or­ga­ni­sa­tionen: Gegen Artikel 22, in dem das Recht auf Verei­ni­gung verankert ist, sowie gegen Artikel 17, in dem die Rechte auf Meinungs­frei­heit sowie Informations‑, Massen­me­dien- und Inter­net­frei­heit formu­liert sind.

Das Gesetz „Auslän­di­sche Einfluss­nahme“ verpflichtet als Vertreter einer auslän­di­schen Macht regis­trierte Orga­ni­sa­tionen unver­züg­lich zur Auskunft über die Details ihrer Tätigkeit – und zwar unab­hängig vom Umfang der ange­for­derten Infor­ma­tionen und/​oder dem Zeit­auf­wand für deren Abruf und Bearbeitung.

Werden die Infor­ma­tionen nicht unver­züg­lich weiter­ge­leitet, werden Orga­ni­sa­tionen mit einer Geld­strafe in Höhe von 5.000 GEL belegt. Eine Anfech­tung im Gericht verzögert ihre Wirkung nicht. Eine Orga­ni­sa­tion kann nicht nur eine sondern gleich mehrere solcher Geldbußen gleich­zeitig erhalten. Diese Belastung kann insbe­son­dere für kleine nicht­staat­liche, gemein­nüt­zige juris­ti­sche Orga­ni­sa­tionen eine exis­ten­zi­elle Bedrohung darstellen.

Sinn und Zweck dieses strengen und will­kür­li­chen Über­wa­chungs­in­stru­ment ist die Repres­sion. Das zeigt sich darin, dass Artikel 9 das Gesetz „Auslän­di­sche Einfluss­nahme“ für als „Vertreter auslän­di­scher Macht regis­trierte Orga­ni­sa­tionen“ unver­hält­nis­mäßig hohe Geld­strafen (von 5.000 bis 25.000 GEL) vorsieht: Wenn beispiels­weise ein Beamter wegen Nicht­er­fül­lung seiner Melde­pflichten mit einer Geld­strafe von 1000 GEL bestraft wird, hat eine NGO oder eine Einzel­person für die gleiche Tat das Fünffache der Geld­strafe zu zahlen. Wobei zu ergänzen ist, dass der Beamte sein Gehalt aus den von den Bürgern gezahlten Steuern erhält.

Für Orga­ni­sa­tionen, die an der Beob­ach­tung der Parla­ments­wahlen im Oktober 2024 beteiligt sind, sind die Themen Repu­ta­tion sowie hohe Bußgeld­zah­lungen besonders wichtig. Die Regis­trie­rung als „Orga­ni­sa­tion, die die Inter­essen einer auslän­di­schen Macht vertritt“ und die Verknüp­fung der Orga­ni­sa­tion mit einem solchen Status wird es schwierig machen, die mehrere Tausend Beob­achter zu gewinnen, die zur Durch­füh­rung und Garantie demo­kra­ti­scher Wahlen erfor­der­lich sind.

Generell verstößt das Gesetz in grober Weise gegen das Gebot der Verhält­nis­mä­ßig­keit der Rechts­be­schrän­kung, denn eine solche Einschrän­kung der Grund­rechte ist nicht notwendig. Der Gesetz­geber könnte das gleiche Ziel – das der Trans­pa­renz – ohne Stig­ma­ti­sie­rung und unver­hält­nis­mäßig hohe Bußgelder erreichen.

Fazit

Heute steht Georgien vor einer histo­ri­schen Entschei­dung. Bereits seit dem 17. Jahr­hun­dert bewegt sich das Land langsam und geduldig hin zu Europa. 70 Jahre lang wurde Georgien durch die russische Besatzung daran gehindert, sich ideell und politisch stärker an Europa zu orien­tieren. Heute sind wir mit der gleichen Gefahr konfron­tiert wie schon im Jahr 1921. Damals hat nicht Georgien, sondern hat Russland für Georgien die histo­ri­sche Entschei­dung getroffen. Heute aber ist es an der Zeit, diese histo­ri­sche Entschei­dung im besten Interesse des geor­gi­schen Volkes zu treffen.

Das Gesetz „Auslän­di­sche Einfluss­nahme“ ist nicht nur ein Gesetz. Es ist die Wahl des Landes zwischen Tota­li­ta­rismus und Demo­kratie, zwischen auto­ri­ta­tiven Struk­turen und einer offenen, frei­heit­li­chen Gesellschaft.

Deshalb ist nun das Verfas­sungs­ge­richt an der Reihe, um den wahren Willen des geor­gi­schen Volkes durch­setzen. Sollte aber die Rechts­staat­lich­keit in Form des Verfas­sungs­ge­richts nicht funk­tio­nieren, gibt es das Mittel der Demo­kratie. Die entschei­denden Wahlen liegen vor uns: Am 26. Oktober 2024 werden die Geor­gie­rinnen und Georgier beweisen, dass Ihr uner­schüt­ter­li­cher Wille in Artikel 78 der geor­gi­schen Verfas­sung verankert ist und die Verfas­sungs­or­gane alle notwen­digen Maßnahmen zu treffen haben, um ihr Land nach Europa zu führen und den Boden dafür zu bereiten, damit Georgien zu einem voll­ständig inte­grierten Mitglied der Euro­päi­schen Union werden kann.