Späte Erkennt­nis

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Als Reak­tion auf den Fach­kräf­te­man­gel hat das Kabi­nett kurz vor Weih­nach­ten das erste Ein­wan­de­rungs­ge­setz in der Geschichte der Bun­des­re­pu­blik auf den Weg gebracht. Die Steue­rungs­mög­lich­kei­ten des Geset­zes sollten aber nicht über­schätzt werden. Migra­ti­ons­ent­schei­dun­gen sind deut­lich kom­ple­xer.

Deutsch­land ist ein Ein­wan­de­rungs­land – und das nicht erst seit gestern. Seit Erfas­sung der Wan­de­rungs­be­we­gun­gen in den Fünf­zi­ger­jah­ren gab es nur eine Hand­voll Jahre, in denen mehr Men­schen aus- als ein­wan­der­ten. Und trotz­dem spre­chen wir gerade erst­mals über ein Gesetz, das den Begriff Ein­wan­de­rung im Namen trägt: das von der Bun­des­re­gie­rung geplante „Fach­kräf­te­ein­wan­de­rungs­ge­setz“. Was kann dieses Gesetz steuern. Und was nicht?

Portrait von Cornelia Schu

Dr. Cor­ne­lia Schu ist Geschäfts­füh­re­rin des Sach­ver­stän­di­gen­ra­tes deut­scher Stif­tun­gen für Inte­gra­tion und Migra­tion.

2017 stammte mit 54 Prozent ein Groß­teil der Per­so­nen, die nach Deutsch­land zuwan­der­ten, aus der EU. Sie kommen zum Stu­die­ren oder aus fami­liä­ren Gründen, meis­tens jedoch zum Arbei­ten. In der Regel sind sie gut oder sehr gut qua­li­fi­ziert. Ein natio­na­les Ein­wan­de­rungs­ge­setz kann ihre Zuwan­de­rung nicht regle­men­tie­ren, da EU-Bür­ge­rIn­nen Frei­zü­gig­keit genie­ßen. Daran etwas ändern zu wollen, hieße, an den Grund­fes­ten der euro­päi­schen Inte­gra­tion zu rütteln. Zudem hat Zuwan­de­rung aus der EU viele Vor­teile, vom gemein­sa­men recht­li­chen Rahmen und der geo­gra­fi­schen Nähe bis zur gemein­sa­men Sprache (zumin­dest bei einigen Ländern). Aller­dings wird sie abseh­bar an Bedeu­tung ver­lie­ren, da auch andere Mit­glied­staa­ten der Union vor ähn­li­chen demo­gra­fi­schen Her­aus­for­de­run­gen stehen und sich die wirt­schaft­li­che Lage man­cher­orts bessert.

Zuwan­de­rung von Fach­kräf­ten wird daher gebraucht. Schon jetzt kommen jedes Jahr Dritt­staats­an­ge­hö­rige nach Deutsch­land, um hier zu stu­die­ren, bei ihren Fami­lien zu sein, Asyl zu bean­tra­gen oder natür­lich eben­falls, um zu arbei­ten. Auch für Dritt­staats­an­ge­hö­rige gibt es mitt­ler­weile einen dichten euro­pa­recht­li­chen Rahmen. Vor allem für den Bereich Flucht und Asyl sowie für hoch qua­li­fi­zierte Fach­kräfte ist Brüssel als Ort der Norm­set­zung oft wich­ti­ger als Berlin. Der größte Spiel­raum für den natio­na­len Gesetz­ge­ber besteht im Bereich der Erwerbs­mi­gra­tion – und hier setzt das geplante Gesetz auch an. Zwar gibt es nach gel­ten­dem Recht bereits Mög­lich­kei­ten für Fach­kräfte aus dem nicht-euro­päi­schen Ausland, zum Arbei­ten nach Deutsch­land zu kommen. Für Hoch­qua­li­fi­zierte ist der recht­li­che Rahmen, den Deutsch­land hier gesteckt hat, im OECD-Ver­gleich sogar sehr liberal . Auch für beruf­lich Qua­li­fi­zierte (also solche mit einer nicht-aka­de­mi­schen Aus­bil­dung) gibt es Mög­lich­kei­ten, sie sind aller­dings begrenzt. Begrenzt ist auch der Umfang der Zuwan­de­rung zum Zweck der Erwerbs­mi­gra­tion: 2017 kamen gut 60.000 Per­so­nen auf den bereits gebahn­ten Wegen aus Dritt­staa­ten nach Deutsch­land. Das reicht nicht aus, um den bestehen­den Bedarf der Wirt­schaft zu decken. Wirt­schafts­ver­bände betonen mit Verweis auf Zahlen der Bun­des­agen­tur für Arbeit, dass der Fach­kräf­te­man­gel in einigen Regio­nen Deutsch­lands und einigen Bran­chen zur Exis­tenz­be­dro­hung für Unter­neh­men gewor­den ist. Der größte Mangel besteht bei tech­ni­schen Berufen, Bau­be­ru­fen und Gesund­heits- und Pfle­ge­be­ru­fen. Hier bleiben Stellen durch­schnitt­lich ein halbes Jahr unbe­setzt. Die Aus­schöp­fung inlän­di­schen Poten­zi­als kann diesen Mangel etwas abfe­dern, Deutsch­land muss zugleich aber attrak­ti­ver werden für Fach­kräfte aus dem nicht-euro­päi­schen Ausland.

Die Attrak­ti­vi­tät Deutsch­lands hängt nicht allein von Geset­zen ab

Das geplante „Fach­kräf­te­ein­wan­de­rungs­ge­setz“ kann die recht­li­chen Vor­aus­set­zun­gen hierfür ver­bes­sern. Gewähr­leis­ten, dass die umwor­bene Ziel­gruppe dann auch kommt, kann es nicht. Wie sind die geplan­ten Vor­ha­ben der Regie­rung zu beur­tei­len?

Während die Zuzugs­mög­lich­kei­ten für Per­so­nen mit Hoch­schul­ab­schluss in den letzten Jahren deut­lich libe­ra­li­siert worden sind, besteht aus Sicht des Sach­ver­stän­di­gen­rats deut­scher Stif­tun­gen für Inte­gra­tion und Migra­tion (SVR) Nach­hol­be­darf bei erwei­ter­ten Mög­lich­kei­ten für beruf­lich Qua­li­fi­zierte. Das bis­he­rige recht­li­che Optio­nen­kor­sett ist eng geschnürt: Zur Ein­reise benö­ti­gen beruf­lich qua­li­fi­zierte Fach­kräfte einen Arbeits­ver­trag, sie müssen in einem Mangel- oder Eng­pass­be­ruf tätig sein und sie brau­chen den soge­nann­ten Gleich­wer­tig­keits­nach­weis (den Nach­weis, dass ihre im Her­kunfts­land erwor­bene Qua­li­fi­ka­tion der deut­schen Aus­bil­dung gleich­wer­tig ist). Nun soll die Beschrän­kung auf Man­gel­be­rufe ent­fal­len und die soge­nannte Vor­rang­prü­fung, also die Prüfung, ob nicht eine inlän­di­sche Fach­kraft oder eine aus der EU stam­mende theo­re­tisch oder auch prak­tisch für die Beset­zung der Stelle in Frage käme.

Positiv ist zudem, dass auch diese Fach­kräfte vor­aus­sicht­lich künftig zur Job­su­che nach Deutsch­land ein­rei­sen dürfen wie bislang schon Aka­de­mi­ker. Vor­aus­set­zung ist bei den beruf­lich Qua­li­fi­zier­ten (anders als bei den aka­de­mi­schen Fach­kräf­ten), dass sie deut­sche Sprach­kennt­nisse vor­wei­sen können. Ein­schrän­kend wirken dürfte auch, dass das gene­relle Arbeits­ver­bot in der Such­phase nur gering­fü­gig auf­ge­weicht wird. Daher wird vor­aus­sicht­lich der Kreis der­je­ni­gen, die sich das leisten können, in über­schau­ba­rem Rahmen bleiben. Die größte Hürde für beruf­lich Qua­li­fi­zierte ist der Gleich­wer­tig­keits­nach­weis der Berufs­qua­li­fi­ka­tion, da es in kaum einem Land der Welt ein System gibt, das eine zer­ti­fi­zierte Berufs­aus­bil­dung anbie­tet. An diesem Prinzip will die Bun­des­re­gie­rung im Grund­satz nicht rütteln, für bestimmte Berufe ist aber ein Ein­stieg in eine Fle­xi­bi­li­sie­rung vor­ge­se­hen. Wie sich die geän­derte Rechts­lage auf den Zuzug der umwor­be­nen Ziel­gruppe aus­wirkt, sollte genau beob­ach­tet werden, damit nach­ge­steu­ert werden kann, wenn die Hürden zu hoch sind. Dass ande­rer­seits Miss­brauch vor­ge­beugt werden muss, ver­steht sich – im Sinne des sozia­len Frie­dens und der zu sichern­den fairen Arbeits­be­din­gun­gen im Land.

Das geplante „Fach­kräf­te­ein­wan­de­rungs­ge­setz“ wird in der Summe die Mög­lich­kei­ten vor allem für beruf­lich qua­li­fi­zierte Fach­kräfte ver­bes­sern, zum Arbei­ten nach Deutsch­land zu kommen. Die Steue­rungs­mög­lich­kei­ten des Geset­zes sollten aber nicht über­schätzt werden. Ob die Attrak­ti­vi­tät Deutsch­lands erhöht, hängt nicht allein von den gesetz­li­chen Mög­lich­kei­ten ab – sie sind eine not­wen­dige, aber nicht hin­rei­chende Bedin­gung. Wan­de­rungs­ent­schei­dun­gen sind deut­lich kom­ple­xer. So gehen Fach­kräfte vor allem dahin, wo sie sich gute Ver­dienst­mög­lich­kei­ten, eine gute Kar­rie­re­ent­wick­lung, eine gute Bildung für die Kinder und Sicher­heit für ihre Fami­lien ver­spre­chen – Felder, die nicht in erster Linie Sache der Migra­ti­ons­po­li­tik sind. Sprach­kennt­nisse oder bestehende Netz­werke sind ein wich­ti­ger Aspekt, aber auch die erwar­tete Steu­er­be­las­tung, das Wetter oder das ver­mu­tete Auf­nah­me­klima in der Bevöl­ke­rung. Hier sind alle Bür­ge­rin­nen und Bürger gefragt. Zur Akzep­tanz von Zuwan­de­rung kann es bei­tra­gen, wenn über die Mög­lich­kei­ten und Grenzen von Ein­wan­de­rungs­steue­rung trans­pa­rent und kon­tro­vers dis­ku­tiert wird. Die Debatte um ein „Fach­kräf­te­ein­wan­de­rungs­ge­setz“ kann dieser Selbst­ver­ge­wis­se­rung dienen.

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