Das Ende des Freihandels – als Chance

Das Ende der liberalen, regel­ba­sierten Weltwirt­schafts­ordnung scheint besiegelt. US-Präsident Donald Trump irritiert und verun­si­chert die Welt laufend mit immer neuen Volten einer unbere­chen­baren und konfron­ta­tiven Handels­po­litik. Seine Zölle, Export­be­schrän­kungen und Sekun­där­sank­tionen richten sich nicht nur gegen den Erzri­valen China, sondern treffen auch tradi­tio­nelle Verbündete wie Kanada, Mexiko und die Europäische Union, aufstre­bende Mächte wie Indien und weniger entwi­ckelte Volks­wirt­schaften wie Lesotho. Bis in die späten 2010er-Jahre galt China als zentrale Heraus­for­derung für die globale Wirtschaftsordnung.

Die Welthan­dels­or­ga­ni­sation (WTO) beruhte auf der Annahme, dass sich die Mehrheit der Staaten den wohlstands­för­dernden Effekten einer freien Markt­wirt­schaft verschreiben würde. Als China 2001 der WTO beitrat, existierten kaum Regeln, um staats­ka­pi­ta­lis­tische Praktiken einzu­schränken, die oft auf Kosten anderer WTO-Mitglieder gehen. Bis heute nutzt China das regula­to­rische Vakuum zu seinem Vorteil und insze­niert sich zugleich als Vertei­diger der multi­la­te­ralen Handels­ordnung – obwohl das landwirt­schaft­liche und geopo­li­tische Interesse mitein­ander verquickt.

Auch die Europäische Union, einst entschiedene Verfech­terin freier Märkte, sieht sich zunehmend gezwungen, Abhän­gig­keiten in kriti­schen Sektoren zu reduzieren. Mit der Strategie zur wirtschaft­lichen Sicherheit verfolgt Brüssel das doppelte Ziel, europäische Indus­trien zu stärken und zu schützen sowie neue, verläss­liche Partner­schaften zu etablieren. Im Fokus stehen die Vertei­di­gungs- und Wettbe­werbs­fä­higkeit sowie das Erreichen der Klimaziele.

Strategien gegen die Nullsummenlogik

Beschreibt man die zuneh­mende Nutzung handels­po­li­ti­scher Maßnahmen zur Durch­setzung strate­gi­scher außen- und sicher­heits­po­li­ti­scher Ziele, ist häufig von einer „Politi­sierung des Welthandels“ die Rede. Der Begriff sugge­riert, dass Wirtschafts­po­litik zuvor weniger politisch gewesen sei – und spiegelt eine unter Befürworter:innen der liberalen Handels­ordnung noch immer verbreitete Auffassung, dass Handel einem neutralen, rational- ökono­mi­schen Kalkül folgen sollte. Er dient primär als Mittel zum univer­sellen Zweck der Steigerung von Wohlstand, aber auch als Beitrag zur politi­schen Stabi­lität. Bereits während der Aufklärung vertraten Denker wie Charles de Montes­quieu und Adam Smith Konzepte des „doux commerce“, wonach wirtschaft­liche Verflechtung und gegen­seitige Abhän­gig­keiten eine zivili­sie­rende Wirkung haben. Modernere Versionen dieser Doktrin sind die Theorie des kapita­lis­ti­schen Friedens oder die Dell-Friedens­theorie, wonach eine gemeinsame markt­wirt­schaft­liche Orien­tierung oder die Integration in die gleiche Liefer­kette Konflikte reduzieren. In diesem Licht erscheint Wirtschafts­po­litik funktional und technokratisch.

In der Forschung zu inter­na­tio­nalen Bezie­hungen galt Handel daher lange nicht als „hohe Politik“. Doch die Annahme, dass Handel erst neuer­dings politi­siert wird, ist streitbar. Die globale Wirtschaft ist schon lange von Inter­es­sen­kon­flikten geprägt. Die WTO, als techno­kra­tische Insti­tution gegründet, sollte fernab des „madhouse of politics“ wertneu­trale Regeln des Welthandels festlegen und deren Einhaltung überwachen. Dies ist nicht mehr möglich.

Die USA haben 2019 begonnen, die Ernennung neuer Richter:innen für das Berufungs­gremium des WTO-Streit­schlich­tungs­me­cha­nismus zu blockieren. Hinter­grund ist, dass das Gremium zu wenig unter­nimmt, um chine­sische Subven­tionen für staat­liche Unter­nehmen, erzwun­genen Techno­lo­gie­transfer und Dumping­prak­tiken einzu­schränken – und betrof­fenen Ländern nicht ausrei­chend ermög­licht, wirksam auf diese Praktiken zu reagieren. Noch länger gelähmt ist die Verhand­lungs­funktion der WTO.

Die Doha-Runde, die 2001 mit dem Ziel begann, die Inter­essen von Entwick­lungs­ländern stärker zu berück­sich­tigen – insbe­sondere beim Zugang zu Agrar­märkten und bei der Reform von Subven­tionen –, geriet früh ins Stocken und gilt seit dem Scheitern der Gespräche 2008 als faktisch beendet. Viele Mitglieder aus dem Globalen Süden kriti­sieren bis heute, dass die Welthan­dels­ordnung ihnen zu wenig Raum lasse, ihre Entwick­lungs­ziele zu verfolgen.

Das zeigt: Solange Handel nicht für alle als Wohlstands­motor funktio­niert, bleibt sein vermeintlich unkon­tro­verser Zweck politisch aufge­laden. Und selbst wenn man weiterhin davon ausgehen will, dass Handel nur ein Mittel zum Zweck ist, wird es immer schwie­riger, einen Zweck zu finden, auf den sich alle einigen können. Die Regierung Trump zum Beispiel verschreibt sich einer Nullsum­men­logik, in der Koope­ration nur dann dem eigenen Vorteil dient, wenn sie auf Kosten anderer geht. So argumen­tierte Außen­mi­nister Marco Rubio im Zusam­menhang mit dem Ende des Entwick­lungs­pro­gramms USAID, dass jeder Dollar, der ausge­geben werde, das eigene Land sicherer, stärker oder reicher machen müsse. Auch Handels­be­zie­hungen werden gezielt zur Durch­setzung natio­naler Inter­essen instru­men­ta­li­siert. Trump setzte etwa Zölle gegenüber Kanada und Mexiko ein, um strengere Grenz­kon­trollen zu erzwingen. Im Fall Südafrikas nannte Washington das kürzlich dort verab­schiedete Landent­eig­nungs­gesetz sowie die Anklage Israels vor dem Inter­na­tio­nalen Straf­ge­richtshof als Begründung für handels­be­schrän­kende Maßnahmen.

Die Feststellung, dass Handel stets von politi­schen Inter­es­sen­kon­flikten geprägt war und sich nicht auf univer­selle Zwecke reduzieren lässt, ist kein Plädoyer gegen eine regel­ba­sierte Handels­ordnung – im Gegenteil: Das Argument soll verdeut­lichen, dass Handels­po­litik der Gestaltung bedarf, wenn man erreichen möchte, dass sie möglichst vielen Akteuren zugutekommt.
Wenn Staaten Handel in den Dienst der Demokratie stellen wollen, um zu verhindern, dass eine regel­ba­sierte Ordnung durch eine macht­ba­sierte ersetzt wird, müssen sie initiativ werden. Dazu gehören Verhand­lungen und politische Ausein­an­der­set­zungen. Gegenüber den USA könnten gleich­ge­sinnte Akteure etwa ihren Einfluss stärken, indem sie sich unter­ein­ander abstimmen und geschlossen ihre Inter­essen vertreten. Aller­dings ist Washingtons Strategie des „Teile und herrsche“ bislang aufge­gangen. Fast alle Länder haben sich auf bilaterale Gespräche einge­lassen und damit ihre kollektive Verhand­lungs­macht geschwächt.

So können selbst wirtschaft­liche Schwer­ge­wichte wie die EU dem Weißen Haus nur sehr begrenzt Zugeständ­nisse abringen. Und für kleinere Volks­wirt­schaften sendet das Abkommen zwischen Washington und Brüssel zwei fatale Signale. Erstens sinkt die Hoffnung auf ein wechsel­seitig vorteil­haftes Abkommen für Staaten, die weniger Verhand­lungs­macht als die EU besitzen. Zweitens wirft der nicht WTO-konforme Deal Zweifel an der Fähigkeit der EU auf, sich wirksam für eine regel­ba­sierte Handels­ordnung einzusetzen.

G20 – eine Plattform der Koordination

Gleich­zeitig hat die EU in diesem Jahr wichtige Schritte unter­nommen, um ihre Glaub­wür­digkeit als verläss­licher Handels­partner zu stärken. Der Abschluss des Freihan­dels­ab­kommens mit Mercosur rückt näher; die Verhand­lungen mit Indien und Indonesien haben an Dynamik gewonnen. Mit neuen Clean Trade and Investment Partner­ships soll zudem der Weg für schnellere und flexi­blere Abkommen geebnet werden. Die erste Partner­schaft mit Südafrika soll am Rande des G20-Gipfels in Johan­nesburg in diesen Tagen finali­siert werden – in Rekordzeit von weniger als einem Jahr. Der Gipfel bietet auch anderen Mitgliedern die Gelegenheit, ihre Reaktion auf die US-Handels­po­litik zu koordinieren.

Das Forum hat sich bereits in der Vergan­genheit als effek­tives Instrument des Krisen­ma­nage­ments bewährt, etwa während der Finanz­krise 2008, und verfügt über Erfahrung darin, Erklä­rungen aller Mitglieder – mit Ausnahme der USA – zu veröf­fent­lichen. 2017 bekannten sich 19 Mitglieder zum Pariser Klima­ab­kommen. Auch chine­sische Überka­pa­zi­täten, Entschul­dungs­me­cha­nismen für Länder im Globalen Süden und die grüne Trans­for­mation dürften zentrale Anliegen des Gipfels sein. Wenn Demokratien den Welthandel gestalten wollen, sollten sie also nicht davor zurück­schrecken, ihn zu politisieren.

So mühsam demokra­tische Abstimmung auch sein mag – sie ist bislang der verläss­lichste Weg, um sicher­zu­stellen, dass Entschei­dungen im Interesse der Mehrheit getroffen werden und nicht die Macht der Stärksten den Ausschlag gibt.

Dieser Text erschien zuerst in der Wirtschafts­Woche.