UN-Migra­ti­ons­pakt: Völ­ker­recht auf der Höhe der Zeit

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Nur rund 150 von 193 Mit­glied­staa­ten der Ver­ein­ten Natio­nen haben den Migra­ti­ons­pakt ange­nom­men. In Deutsch­land hat die AfD eine Kam­pa­gne gegen den Pakt orga­ni­siert: Angeb­lich schaffe er ein Men­schen­recht auf Migra­tion. In Wirk­lich­keit regu­liert der Pakt nicht nur Migra­tion – in Zeiten wie­der­erstar­ken­der natio­na­ler Ego­is­men sta­bi­li­siert er auch die inter­na­tio­na­len Bezie­hun­gen.

Alle reden vom „Migra­ti­ons­pakt“ – meinen damit aber meis­tens den Flücht­lings­pakt. Der aber steht noch gar nicht zur Ver­ab­schie­dung an. Im Text des Migra­ti­ons­pak­tes wird aus­drück­lich auf den Unter­schied zwi­schen Migran­ten und Flücht­lin­gen hin­ge­wie­sen. Der hier in Rede ste­hende Pakt heißt auch nicht – in Ana­lo­gie zum „Glo­ba­len Pakt für Flücht­linge“ – „Glo­ba­ler Pakt für Migran­ten“, sondern „Glo­ba­ler Pakt für eine sichere, geord­nete und regu­läre Migra­tion“. In Wirk­lich­keit geht es also um die Errich­tung eines inter­na­tio­na­len Regimes für grenzüber­schreitende Wan­de­run­gen von Men­schen, die nicht Flücht­linge sind. Tat­säch­lich ist Migra­tion für die meisten Länder ein nicht so drän­gen­des Problem. Die weit­ge­hende interna­tionale Regel­losigkeit ist das eigent­li­che Problem. Wenn dann noch – wie in Deutsch­land – die jahr­zehn­te­lange inner­staat­li­che Wei­ge­rung hin­zu­kommt, Ein­wan­de­rung als eine Dimen­sion ent­wi­ckel­ter und dyna­mi­scher Gesell­schaf­ten anzu­er­ken­nen und sie gesetz­lich zu steuern, dann ist die Gefahr nicht fern, dass sich der durch die unvor­be­rei­tete Begeg­nung mit der Migra­tion aus­ge­löste gesell­schaft­li­che Stress in Panik ver­wan­delt.

Portrait von Ulrich K. Preuß

Ulrich K. Preuß war bis 2011 Pro­fes­sor für Recht­li­che Grund­la­gen der Politik an der Freien Uni­ver­si­tät Berlin bzw. für Law and Poli­tics an der Hertie School of Gover­nance in Berlin.

Der Pakt soll zu aller­erst die Staaten für das Ver­ständ­nis des inter­na­tio­na­len Cha­rak­ters der Migra­tion sen­si­bi­li­sie­ren. Er zielt auf die Eta­blie­rung eines inter­na­tio­na­len Regimes, das die Mög­lich­keit eines fairen Aus­gleichs unter den in diesem sozia­len Feld grenz­über­schrei­tend wir­ken­den Inter­es­sen und Akteu­ren schafft. Dazu gehört auch die schwie­rige Abgren­zung zwi­schen legaler und ille­ga­ler Migra­tion. In diesem Feld spielen natur­ge­mäß Migran­ten eine zen­trale Rolle. Aber nicht weniger bedeut­sam sind die anderen Akteure: die Her­kunfts-, Transit- und Ziel­länder der Migran­ten, die in jenen Ländern wir­ken­den zivil­ge­sell­schaft­li­chen Akteure mit ver­schie­den­ar­ti­gen wirt­schaft­li­chen, kul­tu­rel­len und sozia­len Inter­es­sen, inter­na­tio­nale Insti­tu­tio­nen und schließ­lich auch Kräfte der interna­tionalen Zivil­ge­sell­schaft.

Tun­nel­blick der inter­na­tio­na­len Rück­sichts­lo­sig­keit

Nicht recht­li­cher Status und sub­jek­tive Rechte von Migran­ten bilden daher den metho­di­schen Aus­gangs­punkt für das Rege­lungs­ziel des Paktes, sondern ein objek­ti­ves inter­na­tio­na­les Ord­nungsinteresse. Der Pakt ist daher auch nicht als eine inter­na­tio­nale Rech­te­er­klä­rung – oder gar als die Schöp­fung eines neuen Menschen­rechts auf Migra­tion – zu ver­ste­hen. Dennoch ist es sicher kein Zufall, dass das Datum der Ver­ab­schie­dung des Paktes auf den 10. (und 11.) Dezem­ber 2018 fällt – den Jah­res­tag der Ver­kün­dung der All­ge­mei­nen Erklä­rung der Men­schen­rechte durch die UN-Gene­ral­ver­­­samm­lung vor siebzig Jahren. Im Text des Paktes wird auf die men­schenrechtlichen Quellen immer wieder Bezug genom­men. Ohne selbst Quelle eines neuen Mi­gra­­ti­ons-Men­schen­rechts zu sein, fügt er den Men­schen­rech­ten der Migran­ten aller­dings eine gerade für sie beson­ders wich­tige Dimen­sion hinzu: unter der Geltung des Paktes sollen Migran­ten mit Hilfe einer Schutz­ver­pflich­tung  der Staaten in die Lage  ver­setzt werden, ihre bereits bestehen­den Men­sch­en­rechte effek­tiv aus­zu­üben. Das mag manchen ent­täu­schen. Aber bietet nicht die Bestim­mung der Men­schen­rechte als not­wen­di­ges Element eines funk­tio­nie­ren­den inter­na­tio­na­len Migrati­ons­regimes einen höheren Schutz als die Dekla­ra­tion eines neuen Men­schen­rechts im luft­lee­ren Raum?

Tat­säch­lich ist es wohl auch die durch den Pakt  ange­strebte Regu­la­ri­sie­rung von Migra­tion – ihre Aner­ken­nung als Teil der Nor­ma­li­tät einer glo­ba­li­sier­ten und inter­dependenten Welt – , die den hef­ti­gen Wider­stand der Gegner des  Paktes aus­ge­löst hat. Sie weisen die dem Pakt zugrunde lie­gende Annahme zurück, dass Migra­tion eine Ange­le­gen­heit von inter­na­tio­na­lem Inter­esse ist. Für sie gilt, was US-Prä­si­dent Donald Trump auf der dies­jäh­ri­gen UN-Voll­ver­­­sam­m­­lung wie folgt for­mu­lierte: „Wir erken­nen das Recht jeder Nation in diesem Raum an, ihre eigene Einwan­der­ungspolitik im Ein­klang mit ihren natio­na­len Inter­es­sen fest­zu­le­gen, ebenso wie wir andere Län­der auf­for­dern, unser Recht darauf zu respek­tie­ren“. Gespro­chen im Ange­sicht der unbe­streit­ba­ren Tat­sa­che, dass, wie es im Text des Paktes heißt, die welt­weite Migra­tion „Gesell­schaf­ten inner­halb aller Regio­nen und über sie hinaus ver­bin­det und alle unsere Länder zu Her­kunfts-, Transit- und Ziel­län­dern macht“, reprä­sen­tiert dieser Satz den Tun­nel­blick des wohl­ha­ben­den und um sich selbst krei­sen­den Ziel­lan­des, kurz: den Tun­nel­blick inter­na­tio­na­ler Rück­sichts­lo­sig­keit. Es ist das, was gemeint ist, wenn es im Votum der öster­rei­chi­schen Regie­rung gegen den Pakt heißt: „Öster­reich unter­schei­det klar zwi­schen legaler und ille­ga­ler Migra­tion.“ Gemeint ist: Öster­reich als sou­ve­rä­ner Staat legt die Kri­te­rien der Le­ga­lität der Migra­tion fest und gedenkt nicht, diese Befug­nis mit anderen zu teilen.

Der Irrweg des „America First“

Diese Haltung folgt dem tra­dier­ten Konzept sou­ve­rä­ner Staat­lich­keit, dem­zu­folge die Staaten die Erfor­der­nisse ihrer Sicher­heit selbst defi­nie­ren und ihre Inter­es­sen ohne Rück­sicht auf Dritte durch­set­zen müssen. Dritten gegen­über ent­ste­hen nur solche Ver­pflich­tun­gen, denen der Staat zuge­stimmt hat. Man bezeich­net dieses Konzept als das Anar­chie-Para­digma, da es unter­stellt, dass die Staa­ten­welt mangels einer zen­tra­len Regie­rungs­au­to­ri­tät eine herr­schafts- und gesetz­lose Gesell­schaft sei.

Doch die Welt ist schon lange nicht mehr so, wie es dieses – angeb­lich rea­lis­ti­sche – Para­digma unter­stellt. Staaten, selbst Groß­mächte, sind heute stärker denn je mit anderen Staaten und grenzüber­schreitend agie­ren­den nicht-staat­li­chen Akteu­ren ver­wo­ben. Die heutige Tendenz ver­schie­de­ner Staaten, dem Vorbild des Trump­schen „America First“ nach­zu­ei­fern und „natio­nale Inter­es­sen“ auf eigene Faust zu ver­fol­gen, führt auf einen Irrweg. Eine große Zahl grenz­über­schrei­tend auf­tre­ten­der  Proble­me für Sicher­heit und Wohl­stand der Staaten – wie die Folgen des Kli­ma­wan­dels, der Res­sourcenübernutzung und eben auch der glo­ba­len Bevölkerungswan­derun­gen – können kon­struk­tiv nur durch inter­na­tio­nale Koope­ra­tion bear­bei­tet werden. Die Befrie­di­gung natio­na­ler Inter­es­sen ist in grund­le­gen­den  Berei­chen nur durch inter­na­tio­nale Koope­ra­tion und die Errich­tung inter- und supra­na­tio­na­ler Insti­tu­tio­nen und Ver­fah­ren möglich, durch die ein Interes­senausgleich auf über­na­tio­na­ler, zum Teil auch auf glo­ba­ler Ebene, erfolg­reich sein kann.

Darin liegt der Kern eines neuen Para­dig­mas, das des Glo­ba­len Regie­rens. Wenig über­ra­schend hat in diesem Konzept auch das tra­di­tio­nelle völ­ker­recht­li­che Prinzip einer Bindung der Staaten allein auf­grund ihrer Zustim­mung eine Abschwä­chung erfah­ren. Ver­schie­dene Fak­to­ren – so vor­nehm­lich die im Verlauf der Deko­lo­ni­sie­rung erfolgte Aus­wei­tung der Ver­ein­ten Natio­nen um eine beträcht­liche Zahl neu ent­stan­de­ner, über­wie­gend armer Staaten – haben For­men inter­na­tio­na­ler Koopera­tion ohne recht­li­che Ver­bind­lich­keit her­vor­ge­bracht. Als soge­nann­tes „weiches Recht“ – zum Bei­spiel sat­zungs­ge­mäß unver­bind­li­che, jedoch poli­tisch häufig bedeut­same Reso­lu­tio­nen der UN-Gene­ral­ver­samm­lung – bilden sie eine Grau­zone zwi­schen Recht und Nicht-Recht. Gleich­wohl sta­bi­li­sie­ren sie die interna­tio­nalen Bezie­hun­gen durch ein auf Ver­trauen gegrün­de­tes Erwar­tungs­ma­nage­ment.

Der Migra­ti­ons­pakt folgt diesem durch­aus bewähr­ten Modell der inter­na­tio­na­len Bezie­hun­gen. Er ist gewiss nicht makel­los – schließ­lich geht es um die Ordnung eines poli­tisch hoch umstrit­te­nen Feldes. Aber gerade deshalb ist er ein Bei­spiel für auf­ge­klärte globale Inter­es­sen­po­li­tik auf der Höhe der Zeit.

Textende

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