Ralf Fücks im Gespräch mit Matthias Machnig zur Rolle von Staat und Markt in der ökolo­gi­schen Transformation

Foto: Shut­ter­stock, Circlephoto

Für den „Blog poli­ti­sche Ökonomie“ sprach Matthias Machnig, Ex-Staats­se­kretär im BMWi unter Sigmar Gabriel mit Ralf Fücks. Der Blog wird vom Wirt­schafts­forum der SPD e.V. betrieben, einem unab­hän­gigen unter­neh­me­ri­schen Berufs­ver­band an der Seite der Sozi­al­de­mo­kratie. Wir doku­men­tieren den Beitrag.

Matthias Machnig: Herzlich will­kommen Ralf Fücks. Ein bekannter Vordenker aus dem grünen Spektrum. Lange Zeit einer der Vorsit­zenden der Heinrich Böll Stiftung, davor Bürger­meister, Senator. Herz­li­chen Dank für die Gesprächs­mög­lich­keit. Ich würde gerne mit folgender Frage beginnen: Die Trans­for­ma­tion wird eine der Schlüs­sel­fragen sein in Hinblick auf Klima aber auch in Hinblick auf die Frage von Wett­be­werbs­fä­hig­keit und Beschäf­ti­gungs­si­che­rung. Was heißt das für die Rollen­ver­tei­lung zwischen Staat und Markt und wie muss das definiert werden, dass die Ziele erreicht werden und Ziel­kon­flikte aufgelöst werden können?

Ralf Fücks: Ich definiere mich selbst gerne als grüner Ordo­li­be­raler. Die klas­si­sche ordo­li­be­rale Antwort wäre natürlich, dass der Staat die Rahmen­be­din­gungen setzen muss, um ökolo­gi­sche Inno­va­tionen und Inves­ti­tionen auf der Seite von Unter­nehmen und privaten Haushalte anzu­schieben. Aber das ist, so richtig es im Grundsatz bleibt, sicher keine hinrei­chende Antwort auf die enormen Heraus­for­de­rungen, vor denen wir jetzt in den nächsten 20–30 Jahren stehen, weil der Staat neben seiner regu­la­tiven Funktion eine starke Rolle auch als Investor spielen muss.

Man muss sich klar­ma­chen, dass das histo­ri­sche Projekt „Klima­neu­trale Indus­trie­ge­sell­schaft“ vor allem ein enormes Inves­ti­ti­ons­pro­jekt ist. Das gilt für die ökolo­gi­sche Sanierung des Gebäu­de­be­stands, der zum über­wie­genden Teil Privat­ei­gentum ist, über den Umbau unserer Grund­stoff­in­dus­trie, also Chemie, Zement und Stahl bis hin zu Elek­tro­mo­bi­lität. Davon wird der Löwen­an­teil über die Unter­nehmen und privaten Haushalte kommen müssen. Wir brauchen aber auch in einem hohen Umfang staat­liche Inves­ti­tionen in die öffent­liche Infra­struktur, insbe­son­dere im öffent­li­chen Verkehr. Dazu kommen Zuschüsse und Steu­er­erleich­te­rungen, um die Kosten­lücke bei Öko-Inves­ti­tionen zu über­brü­cken, die sich noch nicht am Markt amor­ti­sieren. Ein Beispiel sind die Contracts for Diffe­rence bei der Umstel­lung auf klima­neu­trale Stahlproduktion.

Matthias Machnig: Wir haben in einem Papier des Wirt­schafts­fo­rums von einer Pionier­funk­tion des Staates gesprochen.

Ralf Fücks: Was ist mit Pionier­funk­tion gemeint? Der Löwen­an­teil der Inno­va­tionen kommt von privaten Unter­nehmen, die ca. 80% der FuE-Ausgaben tätigen.

Matthias Machnig: Pionier­funk­tion heißt ja nicht, dass der Staat alles abdeckt. Das EEG ist ein klas­si­sches Beispiel für eine Pionier­funk­tion. Wenn wir Elek­tro­mo­bi­lität fördern, dann macht der Staat das, um einer Tech­no­logie zum Durch­bruch zu helfen. Das ist mit der Pionier­funk­tion gemeint und in der Tat bleibt die Frage: Wie triggern wir über öffent­liche Inves­ti­tionen private Inves­ti­tionen? Welche Instru­mente brauchen wir? Und brauchen wir nicht ein neues ökolo­gi­sches, trans­for­ma­tives ordnungs­po­li­ti­sches Denken?

Ralf Fücks: Da gehe ich sofort mit. Stichwort ordnungs­po­li­ti­sche Funktion des Staates – das führt zurück auf die Frage der Preis­set­zung. Preise sind das zentrale Lenkungs­in­stru­ment in einer Markt­wirt­schaft. Der CO2-Preis ist auf Dauer der effek­tivste Hebel, um die Dekar­bo­ni­sie­rung voran­zu­treiben. Ein Emis­si­ons­han­dels­system mit einer degres­siven Begren­zung von CO2-Emis­sionen prämiert klima­freund­liche Inno­va­tionen und lenkt Inves­ti­tionen in die Bereiche, in denen Treib­hausgas-Emis­sionen mit dem güns­tigsten Kosten­auf­wand reduziert werden können. Der Preis für Emis­si­ons­zer­ti­fi­kate bildet sich am Markt – aber ihr Volumen wird politisch fest­ge­setzt. Flan­kie­rend brauchen wir bessere Abschrei­bungs­be­din­gungen für Inves­ti­tionen in Forschung und Entwick­lung, die Förderung von Pilot­pro­jekten und öffent­liche Inves­ti­ti­ons­pro­gramme. Das ist ja auch der Kern des European Green Deal.

Der Durch­bruch neuer Tech­no­lo­gien ist vielfach von Voraus­set­zungen abhängig, die der Staat gewähr­leisten muss. Elek­tro­autos werden sich nur durch­setzen, wenn eine flächen­de­ckende Ladein­fra­struktur aufgebaut wird. Für die Umstel­lung auf klima­neu­trale Stahl- oder Chemie­in­dus­trie braucht es eine massive Erwei­te­rung der Produk­tion erneu­er­barer Energien und den Aufbau einer Wasser­stoff-Infra­struktur. Das geht nur in Private-Public-Partnership.

Machnig: Absolut. Die deutsche Debatte krankt an einem: Sie baut eine Dicho­tomie auf von Markt und Staat und das ist aus meiner Sicht eine überholte Diskus­sion. In Amerika wird viel prag­ma­ti­scher agiert – man denke beispiels­weise an Bidens Konjunk­tur­pro­gramm – während es in Deutsch­land zwei Schulen gibt, die scheinbar unver­meidbar neben­ein­an­der­stehen. Deswegen meine Frage nochmal: Brauchen wir nicht ein ökolo­gi­sches, trans­for­ma­ti­ons­ori­en­tiertes, ordnungs­po­li­ti­sches Denken, das eben nicht Staat gegen Markt posi­tio­niert, sondern immer über eines nachdenkt: Welche Impulse, finan­zi­elle, aber natürlich auch Rahmen­be­din­gungen, muss der Staat geben, damit die Trans­for­ma­tion – und das ist die gewal­tigste Aufgabe seit Beginn der Indus­trie­ge­sell­schaft überhaupt – gelingen kann?

Fücks: Das ist vor allem eine Frage des Markt­de­signs. Du hast selbst das Beispiel EEG genannt. Da wurde ein Markt für erneu­er­bare Energien durch staat­liche Ordnungs­po­litik in Gang gesetzt. Ich würde dieses Modell gerne weiter­denken für die nächste Stufe der Klima­po­litik. Was nach dem Urteil des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts von der Großen Koalition im Eilver­fahren beschlossen wurde – minus 65% CO2-Emis­sionen bis 2030 -, bedeutet, dass wir in knapp 10 Jahren annähernd im gleichen Umfang CO2-Emis­sionen redu­zieren müssen wie in den 30 Jahren zuvor.

Machnig: Nicht ganz. 38 zu 27 in etwa. 31 Jahre 38% oder 37%. Jetzt innerhalb von 9 Jahren 27% bis 28%.

Fücks: Das ist die Größen­ord­nung. Wir haben aber nicht die ökolo­gi­schen Windfall-Profits zur Verfügung wie die Still­le­gung der CO2-inten­siven Fabriken und Braun­koh­le­kraft­werke der DDR. Und die Unter­nehmen haben schon einen Großteil ihrer Effi­zi­enz­re­serven in den letzten 20 Jahren ausge­schöpft. Das heißt, wir stehen jetzt vor einem struk­tu­rellen Umbau. Jetzt geht es ans Einge­machte. Wenn wir den Kohle­aus­stieg vorziehen, gleich­zeitig aus der Atom­energie aussteigen und parallel auch Öl und Erdgas substi­tu­ieren wollen, ist der massive Ausbau erneu­er­barer Energien und darauf aufbauend der Hochlauf von Wasser­stoff und synthe­ti­schen Kraft­stoffen der entschei­dende Faktor.

Das funk­tio­niert nur mit einer aktiven Rolle des Staates. Ein Beispiel ist die Inter­na­tio­na­li­sie­rung der Ener­gie­wende: Ein Verbund erneu­er­barer Energien von Skan­di­na­vien bis zum Mittel­meer, der auch die osteu­ro­päi­schen Länder und die Sahara-Staaten Nord­afrikas einschließt. Dazu gehören die entspre­chenden Leitungs­sys­teme, also Strom­trassen und Wasser­stoff-Pipelines. Das geht nur über poli­ti­sche Verein­ba­rungen und staat­liche Koor­di­na­tion mit den entspre­chenden Garantien für private Investoren.

Ein kriti­scher Punkt ist, wieweit es öffent­liche Zuschüsse für privat­wirt­schaft­liche Inves­ti­ti­ons­pro­jekte geben muss. Der Einsatz klima­neu­traler synthe­ti­scher Kraft­stoffe in der Chemie­in­dus­trie oder in der Luftfahrt ist gegen­wärtig noch 4–5‑mal so teuer wie der Einsatz fossiler Ener­gie­träger. Wer deckt die Kosten­dif­fe­renz? Wenn wir die Klima­ziele für 2030 erreichen wollen, läuft es darauf hinaus, dass bestehende Produk­ti­ons­an­lagen vorzeitig abge­schrieben und durch neue Tech­no­lo­gien ersetzt werden müssen. Man kann Unter­nehmen, die im inter­na­tio­nalen Wett­be­werb stehen, nicht beliebig höhere Produk­ti­ons­kosten aufbu­ckeln. Ich habe meine Zweifel, ob dieses Problem durch den anvi­sierten CO2-Grenz­aus­gleich der EU (Border Adjus­t­ment Mechanism) gelöst werden kann.

Machnig: Ist nicht erkennbar, dass alte ordnungs­po­li­ti­sche Gegen­sätze aufbre­chen? Vor Jahren wäre es undenkbar gewesen, dass das Institut der Deutschen Wirt­schaft, gemeinsam mit dem Institut für Makro­öko­nomie der Hans Böckler Stiftung eine gemein­same Studie in Auftrag gibt, die zum Ergebnis kommt: Wir brauchen staat­liche Inves­ti­tionen, zusätz­liche Inves­ti­tionen der Größen­ord­nung von 50 Milli­arden pro Jahr auf 10 Jahre, um das zu tun. Ich möchte ein zweites Beispiel nennen. Wenn man mit Spit­zen­ver­tre­tern der Deutschen Wirt­schaft redet, ist die Tonlage sehr klar: Ohne staat­liche Hilfe, das heißt vor allem Inves­ti­ti­ons­hilfen aber auch Unter­stüt­zung bei Betriebs­kosten, Carbon Contracts for Diffe­rence oder ähnliches, wird es nicht gehen. Zeigt das nicht, dass das alte ordnungs­po­li­ti­sche Denken an sein Ende gekommen ist? Was nicht heißt, dass wir eine Staats­öko­nomie machen. Sondern wir müssen darüber nach­denken: Wie können staat­liche und private Initia­tiven so inein­an­der­greifen, dass die Ziele eigent­lich erreicht werden können? Jeder für sich allein ist nicht in der Lage, Rahmen­be­din­gungen zu schaffen oder die Ziele wirklich reali­sieren zu können.

Fücks: Das rührt an einen wunden Punkt. Welche Art von Beziehung zwischen Staat und Markt, ich würde sogar sagen, welche Art von Wirt­schafts­ord­nung erfordert die ökolo­gi­sche Trans­for­ma­tion? Diese Frage ist für mich unter­dis­ku­tiert. Wir konzen­trieren uns auf ambi­tio­nierte Ziele und dann disku­tieren wir einzelne Instru­mente. Aber wir disku­tieren kaum die darüber liegende ordnungs­po­li­ti­sche Frage, ob die ökolo­gi­sche Trans­for­ma­tion als ein Projekt, das tief­grei­fende Verän­de­rungen in wenigen Jahr­zehnten mit einem hohen Ausmaß an staat­li­cher Koor­di­na­tion erfordert, fast zwangs­läufig in eine Art gelenkte Ökonomie führt. Wenn das die Ziel­rich­tung ist, in die wir ohne große Debatte treiben, wird mir etwas schwin­delig. Richtig ist, dass wir nicht einfach bei der Maxime bleiben können: „Der Staat setzt die setzt die Rahmen­be­din­gungen und ansonsten regelt das der Markt“. Aber wie engma­schig der Staat Vorgaben für jeden Sektor der Volks­wirt­schaft setzen soll, wie weit die Steuerung über Preise oder über Gebote und Verbote erfolgt, das ist nicht ausbuchstabiert.

Machnig: Was wir brauchen ist eine ökolo­gi­sche Indus­trie­po­litik. Und zwar Indus­trie­po­litik nicht nur im Hinblick auf Industrie, sondern auch im Hinblick auf Infra­struk­turen und ähnliches.

Jetzt habe ich einen Punkt. Im gegen­wär­tigen Klima­schutz­ge­setz, das der Bundestag verab­schiedet hat, sind sektorale Ziele fest­ge­legt mit der Auffor­de­rung und Verpflich­tung, aus den jewei­ligen Fach­mi­nis­te­rien nach­zu­steuern, wenn die Ziele nicht erreicht werden. Damit ist ein sehr klarer Rahmen gesetzt, zumindest was das Ziel­port­folio angeht.

Wie muss man jetzt das Zusam­men­spiel von öffent­li­chen Inves­ti­tionen, privaten Inves­ti­tionen und Rahmen­be­din­gungen und Ähnlichem denken, damit daraus ein Grand Design der Trans­for­ma­tion wird? Und wie kommen wir – und das habe ich selber in vielen Funk­tionen in Regie­rungen erlebt – aus Ressort­lo­giken heraus, die so etwas nicht unbedingt befördern?

Fücks: Der Stra­te­gie­pfad, den du jetzt beschrieben hast, führt in eine immer engma­schi­gere Detail­steue­rung, indem mittel- und lang­fris­tige Klima­ziele auf die einzelnen Sektoren herun­ter­ge­bro­chen und auf genau bezif­ferte Jahres­ziele umgelegt werden. Ich halte diese Vorstel­lung einer linearen Reduktion von CO2-Emis­sionen für irreal. Die Inno­va­tions- und Inves­ti­ti­ons­zy­klen verlaufen nicht linear. Wir brauchen eine ernst­hafte Diskus­sion: Was ist die Reich­weite und was sind die Grenzen einer Steuerung über einen sektor­über­grei­fenden CO2-Emis­si­ons­handel, der Reduk­ti­ons­ziele für die gesamte Volks­wirt­schaft festlegt – am besten auf euro­päi­scher Ebene – und es dann dem Wett­be­werb und der Inno­va­ti­ons­dy­namik des Marktes überlässt, welche Lösungen optimal sind?

Stichwort Indus­trie­po­litik: Wir wissen zwar grob, was Schlüs­sel­tech­no­lo­gien für die ökolo­gi­sche Trans­for­ma­tion sind: Batte­rie­spei­cher, Smart Grids, grüner Wasser­stoff und synthe­ti­sche Kraft­stoffe, Rück­ge­win­nung von CO2 aus der Atmo­sphäre. Aber weder wissen wir, welche spezi­fi­schen Tech­no­lo­gien sich etwa in der Batte­rie­technik durch­setzen werden, noch können wir künftige Sprun­gin­no­va­tionen voraus­sehen. Ich plädiere eher dafür, den Wett­be­werb um die besten Lösungen zu fördern, als sich auf bestimmte Indus­trie­zweige festzulegen.

Machnig: Ich möchte auf ein paar Probleme kommen in dem Kontext. Wir haben einen Emis­si­ons­handel, der sich bislang auf den Bereich Energie und Industrie konzen­triert. Es soll ein zweiter kommen im Bereich Wärme und im Bereich Verkehr. Und wir wissen eines: Allein eine Steuerung dieses „ETS 2“ über Preise wird nicht funk­tio­nieren, denn die Preise, die ich anlegen müsste, wären extrem prohi­bitiv – 250€ bis 300€ die Tonne. Das wird über Preise nicht gehen. Und deswegen bin ich auch nicht für Steuerung. Aber worüber wir nach­denken müssen, sind Inves­ti­tionen: Privat, öffent­lich und dann natürlich auch entspre­chende Unter­stüt­zungs­leis­tungen – etwa für private Konsu­menten – beim Thema Auto, beim Thema Wärme, beim Thema Ener­gie­ef­fi­zienz und Ähnlichem. Das muss zusammen gedacht werden und bislang wird das nicht zusammen gedacht, sondern es wird der Ressort­logik unter­worfen, die eine spezi­fi­sche ist. Und die Frage ist: Brauche ich dazu nicht ein neues Verständnis, einen neuen Blick darauf, wie solche Prozesse in den nächsten Jahren durch ein intel­li­gentes Zusam­men­spiel von Staat, Markt, intel­li­genter Regu­lie­rung und sozialem Ausgleich reali­siert werden können? Das ist das magische Viereck, das ich im Auge haben muss.

Fücks: Ich will noch mal zurück auf dein Argument. Das ist ja ein geläu­figer Einwand gegen einen sektor­über­grei­fenden CO2-Emis­si­ons­handel als dem Kernstück ökolo­gi­scher Trans­for­ma­ti­ons­po­litik, dass die Grenz­kosten in bestimmten Bereichen, wie etwa im Verkehr, so hoch lägen, dass die entspre­chenden CO2-Preise politisch gar nicht durch­setzbar sind. Der Witz ist aber, dass die Kosten so oder so anfallen. Der CO2-Preis bildet die tatsäch­li­chen Kosten des Umbaus dieser Sektoren ab, etwa den Ersatz von fossilen Ener­gie­trä­gern durch erneu­er­bare Kraft­stoffe. Bleibt die Frage: Wer trägt diese Kosten? Werden sie allein über den Preis weiter­ge­geben oder braucht man kompen­sa­to­ri­sche Instru­mente, die diese Mehr­kosten für die Unter­nehmen, die sonst nicht mehr wett­be­werbs­fähig sind, wie für private Haushalte ein Stück weit kompen­sieren. Das halte ich für absolut notwendig, weil man sonst die soziale Akzeptanz für den ökolo­gi­schen Umbau ruiniert. Aber – ohne dass ich dafür schon fertige Antworten hätte – wir müssen sehen, dass wir uns nicht zu sehr in Detail­maß­nahmen verlieren.

Machnig: Es darf keine Über­steue­rung geben.

Fücks: Ja, genau! Am Ende sollten nicht Beam­ten­stäbe das letzte Wort haben über die „richtigen“ Inves­ti­tionen und Technologien.

Machnig: Du bist ja ein erfah­rener Politiker und was wir hier disku­tieren, findet nicht im luft­leeren Raum statt. Jetzt sind es noch ein paar Tage bis zur Wahl. Die Wahr­schein­lich­keit, dass eine Dreier-Koalition oder Vierer-Koalition ein denkbares Ergebnis sein können, ist nicht gering. Das wiederum heißt, dass in jedem Fall unter­schied­liche Denk­tra­di­tionen aufein­an­der­stoßen werden, egal wie die Farb­zu­sam­men­set­zung ist. Eine grüne Denk­tra­di­tion ist anders als eine sozi­al­de­mo­kra­ti­sche, eine sozi­al­de­mo­kra­ti­sche ist anders als eine liberale. Eine CDU ist nochmal anders als Grüne und SPD und FDP usw.

Wenn man sagt, dass wir einen neuen ordnungs­po­li­ti­schen Ansatz, ein neues Denken über das Zusam­men­spiel von Staat und Markt brauchen, was könnten Brücken sein? Brücken, die nicht nur nett in Koali­ti­ons­texten nieder­ge­legt sind, die ja häufig nur ein Zwischen­er­gebnis sind, aber noch nicht die Realität. Die einen wollen Steu­er­sen­kungen machen, etwa FDP und CDU, und auf der anderen Seite, im sozi­al­de­mo­kra­ti­schen Spektrum, werden staat­liche Inves­ti­tionen disku­tiert und ein Trans­for­ma­ti­ons­fonds, der eben private Inves­ti­tionen antrig­gert und unter­stützt. Das sind ja unter­schied­liche Denk­tra­di­tionen. Was können Brücken sein, die diese unter­schied­li­chen Ausgangs­punkte zusammenführen?

Fücks: Man muss offen die Ziel­kon­flikte disku­tieren: Können wir gleich­zeitig die Schul­den­bremse halten und die öffent­li­chen Inves­ti­tionen steigern? Das gilt ja nicht nur für Öko-Inves­ti­tionen, sondern auch für den Bildungs­sektor und die digitale Infra­struktur. In welchen Bereichen ist eine steu­er­liche Entlas­tung sinnvoll – etwa zur Absenkung der kalten Progres­sion oder bei der Abschrei­bung von Forschungs­aus­gaben? Mindes­tens so wichtig wie höhere staat­liche Inves­ti­tionen ist ja die Inves­ti­ti­ons­fä­hig­keit der Unter­nehmen. Die kann der Staat nie und nimmer ersetzen.

Wir müssen aufpassen, dass wir nicht vom Mantra „der Markt regelt alles“ ins Gegenteil fallen – „der Staat regelt alles.“ Wer auch immer die nächste Regie­rungs­ko­ali­tion stellt, muss eine Balance zwischen einem aktiven Staat und leis­tungs­fä­higen Unter­nehmen finden. Das Spannende an einer Koalition mit Sozi­al­de­mo­kraten, Grünen und Liberalen wäre ja gerade, die unter­schied­li­chen Prio­ri­täten zwischen Staat und Markt, Regu­lie­rung und Büro­kra­tie­abbau, Zukunfts­in­ves­ti­tionen und nach­hal­tiger Finanz­po­litik, Soli­da­rität und Eigen­ver­ant­wor­tung auszu­han­deln. Wenn das klappt, kann daraus etwas Inter­es­santes entstehen.

Machnig: Herz­li­chen Dank für das Gespräch!

Das Gespräch finden Sie hier im Original beim Blog poli­ti­sche Ökonomie.

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