Ist die Annexion abgeblasen?

Lange schien es, als wollte sich Russland Belarus einver­leiben. Tatsächlich verfügt der Kreml aber nur über einge­schränkte Mittel, um das Nachbarland zu annek­tieren. Wahrschein­licher ist ein anderes Szenario.

Russlands jüngste Bestre­bungen, Belarus enger an sich zu binden, hat eine Welle alarmie­render Schlag­zeilen in den westlichen Medien hervor­ge­rufen. Folgt man der üblichen Denkweise, dann ist der Unions­staat mit Belarus das, was Wladimir Putin braucht, um über 2024 hinaus an der Macht zu bleiben. Deshalb, so die logische Schluss­fol­gerung, wird er Aljaksandr Lukaschenka dazu zwingen, sich Russland in irgend­einer Form anzuschließen. Trotz dieser düsteren Aussicht scheint Minsk aber die Agenda für die Verhand­lungen mit Moskau zu bestimmen. 

Alles begann im Dezember des letzten Jahres. Minsk forderte Moskau auf, die durch neue Steuer­re­ge­lungen entstan­denen Nachteile auszu­gleichen – sie wurden durch Reformen in der russi­schen Ölindustrie verur­sacht, welche die Vorzugs­preise beim Öl, die Minsk genießt, schritt­weise abbauen. Bisher war zollfreies Öl die Haupt­säule der Unter­stützung Russlands für die belarus­sische Wirtschaft.

Der Schlag gegen die Wirtschaft von Belarus wird bis 2024 zu Minder­ein­nahmen von rund 10 Milli­arden Euro führen. In Reaktion auf wieder­holte Kompen­sa­ti­ons­an­sprüche durch Minsk forderte der russische Premier­mi­nister Dmitri Medwdew eine stärkere Integration, bevor weitere Wirtschafts­hilfen angefragt werden. Alter­nativ dazu bot er eine Zusam­men­arbeit im flexi­bleren Rahmen der Eurasi­schen Wirtschafts­union an, ohne politische Integration und ohne Anspruch auf konti­nu­ier­liche wirtschaft­liche Vorteile. Medwedew nannte dies ein „konser­va­tives Szenario“.

Verhand­lungen hinter den Kulissen

Das Ultimatum stieß in Minsk viele vor den Kopf. Lukaschenka warf Russland vor, sich Belarus heimlich einver­leiben zu wollen. In jenem Dezember traf er drei Mal mit Putin zusammen. Es wurde eine Arbeits­gruppe beider Regie­rungen einge­richtet, um die Unions­staats­ver­ein­barung von 1999 zu revidieren und Bereiche für die Förderung der Integration zu definieren.

Diese Verein­barung von 1999 ist ein sehr ehrgei­ziges Dokument. Dennoch erstreckten sich die Integra­ti­ons­ab­sichten wie etwa in der Zollunion, der Energie- und Indus­trie­po­litik, der Steuer- und Währungs­po­litik sowie von Budget­fragen nur auf das Papier. Seit 20 Jahren, jedes Mal, wenn Minsk und Moskau zu dieser Idee zurück­kehrten, schei­terten sie an der Frage, wie diese Bereiche gemeinsam zu verwalten seien. Belarus wollte eine gleich­wertige Stimme, was auch ein Vetorecht für alle überna­tio­nalen Entschei­dungen bedeuten würde. Russland lehnte diese Idee aufgrund des offen­sicht­lichen Ungleich­ge­wichts in Größe und Macht zwischen den beiden Staaten ab.

Die neuer­lichen Verhand­lungen fanden hinter den Kulissen statt, während der Druck von russi­scher Seite stieg. Anfang 2019 nahm der Botschafter Russlands in Belarus, der ehemalige Geheim­dienst­of­fizier Michail Babitsch, eine harte Position ein, stritt sich öffentlich mit Lukaschenka und traf sich mit Vertretern der Opposition in Minsk. Das kostete den Botschafter seinen Job – nach mehrfachen Rügen durch das belarus­sische Außen­mi­nis­terium wurde Babitsch durch den sanfteren Diplo­maten Dmitri Mesenzew abgelöst.

Die Agenda der Arbeits­gruppen blieb im Verborgenen

Dennoch ist Russlands Vorgehen insgesamt nicht milder geworden. Im Frühsommer 2019 erklärten russische Offizielle, dass die Verhand­lungen mit Belarus zu den Gaspreisen für 2020 erst aufge­nommen würden, wenn der Fahrplan für die Integration vereinbart worden sei. Außerdem hat Minsk das verspro­chene Darlehen von 630 Millionen US-Dollar nicht erhalten, wiederum unter dem Vorwand der Integra­ti­ons­ver­hand­lungen, die nicht abgeschlossen gewesen seien.

Die Agenda der Arbeits­grup­pen­ge­spräche blieb lange Zeit im Verbor­genen. Natürlich gab es Anlass für zahlreiche Speku­la­tionen. Die Wirtschafts­mi­nister, die den Vorsitz der Gruppe innehatten, Dmitry Krutoj von Belarus und Maxim Oreschkin von Russland, meldeten, dass sie knapp vor dem Abschluss des Integra­ti­ons­fahr­plans stünden. Ursprünglich versprachen sie, sich bis Ende Juni darauf zu verständigen.

Wie so oft in den belarus­sisch-russi­schen Bezie­hungen, verpassten sie die Frist. Lukaschenka und Putin trafen am 17. und 18. Juli wieder zusammen, nur um die Angele­genheit wieder auf die lange Bank zu schieben. Eine neue Frist wurde gesetzt – der 8. Dezember 2019, der 20. Jahrestag des Unionsstaatsvertrags.

Die Angst, dass Belarus seine Souve­rä­nität verliert, schien übertrieben

Die Angst, dass Belarus vor dem Verlust der Souve­rä­nität stehe, schien lange Zeit nicht angebracht, um es milde auszu­drücken. Oreschkin und Krutoj, der neue russische Botschafter Mesenzew und der belarus­sische Premier­mi­nister Sergei Rumas stimmten darin überein, dass Moskau und Minsk vorrangig über eine Harmo­ni­sierung von Gesetzen und Märkten zu disku­tieren hätten. Der gesamte Prozess müsse bis 2021 abgeschlossen sein, sagte der belarus­sische Wirtschafts­mi­nister. Die Politiker bezeich­neten die Idee einer gemein­samen Währung als eine Perspektive, die zu weit in der Ferne liege, um sie zu diskutieren.

Eine Harmo­ni­sierung von Märkten und Gesetzen war immer das Ziel, das Minsk in seiner Beziehung zu Moskau erreichen wollte. Es führt zu gleich­wer­tigen Bedin­gungen und einer Aufhebung der Handels­bar­rieren für Waren aus Belarus auf dem russi­schen Markt und umgekehrt – alles ohne die Gründung weiterer supra­na­tio­naler Gremien.

Fairer­weise muss man feststellen, dass der Begriff „Integration“ norma­ler­weise eine sehr viel engere Annäherung bedeutet. Wenn zwei Länder nicht gemeinsame Regeln und Insti­tu­tionen schaffen, um diese Regeln auszu­führen, dann gibt es keine effek­tiven Mecha­nismen zur Umsetzung der „harmo­ni­sierten“ Gesetze. Es sind lediglich zwei souveräne Staaten, die ihre Strategien koordinieren.

Die Bürokratien sind träge

Dennoch, selbst diese weniger ehrgei­zigen Ziele könnten für Russland und Belarus zu kompli­ziert sein. Die Geset­zes­systeme beider Länder haben sich mehr als 25 Jahre lang unabhängig vonein­ander entwi­ckelt. Sie entsprechen den jewei­ligen natio­nalen Volks­wirt­schaften und Modellen der Regie­rungs­führung, die sich mittler­weile stark vonein­ander unterscheiden.

Eine einheit­liche Gesetz­gebung erreicht man nur in einem kompli­zierten und langwie­rigen Prozess. Ein kleines Beispiel: Russland und Belarus kämpfen seit über zwei Jahren gegen den Wider­stand der Mobil­netz­be­treiber für die Abschaffung der Roaming-Gebühren für Mobil­te­lefone. Man kann sich gut vorstellen, wie viele Protago­nisten sich mit ihren Eigen­in­ter­essen den Versuchen der Harmo­ni­sierung des gesamten Steuer­systems oder des Agrar­markts entge­gen­stellen würden. Selbst mit einem starken politi­schen Willen ist das ein Prozess, der viele Jahre, wenn nicht Jahrzehnte, dauert. Es ist einfach unvor­stellbar, dass Belarus und Russland in so vielen Bereichen die Trägheit ihrer jewei­ligen Bürokratien bis 2021 überwinden können.

Am ehesten werden Minsk und Moskau die Erklärung zum Fahrplan zu dem, was sie jetzt Integration nennen, tatsächlich unter­zeichnen. Dennoch ist der Prozess nach aktuellem Stand zu einem endlosen bürokra­ti­schen Hin-und-Her zwischen den beiden Haupt­städten verdammt.

Minsk scheint zu akzep­tieren, dass die Unter­stützung endet

Die wichtigste Frage ist, ob diese schwache Integration der russi­schen Führung genügen wird, um die wirtschaft­liche Unter­stützung für Belarus wieder aufzu­nehmen. Derzeit gibt es wenig Grund zur Annahme, dass es so kommen wird.

Die russische Seite besteht darauf, dass die Steuer­re­gu­lierung – die Frage, die die gesamte Proble­matik ins Rollen brachte – eine interne Angele­genheit des betref­fenden Landes sei. Das bedeutet keinerlei Entschä­digung für auslän­dische Partner. Sie werden ihre Position nicht ändern, nachdem sie diese monatelang vertei­digten, nur weil Minsk einer unver­bind­lichen Diskussion über Harmo­ni­sierung von Markt und Gesetzen zugestimmt hat.

Wichtig ist, dass selbst Minsk zu akzep­tieren scheint, dass sich die wirtschaft­liche Unter­stützung von russi­scher Seite in Luft auflösen wird. Das belarus­sische Budget für 2020 wird ohne Steuer­aus­gleich aufge­setzt. Dasselbe trifft auf das verspätete russische Darlehen in Höhe von 630 Millionen US-Dollar zu – Minsk hat bereits in China um eine ähnliche Summe angefragt. Vertreter der belarus­si­schen Seite deuten bereits an, dass die Benzin­preise in den nächsten fünf Jahren ansteigen werden. Letztlich ordnete Lukaschenka an, dass die Regierung nach alter­na­tiven Öllie­fe­ranten suchen solle, um nicht alleine von Russland abhängig zu sein.

Belarus wehrt sich vehement gegen eine Annexion

Panik­macher könnten einwenden, dass der Kreml von seinen Plänen, Belarus zu annek­tieren, nicht abrücken und weiterhin Druck ausüben werde. Dennoch, die Frage ist, welche Instru­mente Moskau bleiben, da Minsk sich vehement gegen den Verlust der Souve­rä­nität wehrt.

Eine vollständige wirtschaft­liche Blockade wäre riskant, da Russland immer noch vom Gas- und Öltransit über belarus­si­sches Terri­torium abhängig ist. Die Einmi­schung in die belarus­sische Innen­po­litik ist keine mögliche Option. Es ist relativ einfach, sich in die politi­schen Prozesse eines demokra­ti­schen Staates einzu­mi­schen, aber es ist viel schwie­riger zu beein­flussen, was in einer Autokratie passiert.

Bei genauerem Hinsehen stellt man fest, dass der Kreml in Belarus weder wichtige politische Infra­struktur noch strate­gische Regionen wie die Krim vorfindet, die als Ansatz für eine Einmi­schung genutzt werden könnten. Man sollte sich auch daran erinnern, dass Russland in seiner postso­wje­ti­schen Geschichte nie erfolg­reich eine Regierung gestürzt hat und schon gar nicht eine derart konso­li­dierte Autokratie wie das Regime Lukaschenkas.

Radikalere militä­rische Optionen sind für Russland einfach zu kostspielig und zu riskant. Alle innen­po­li­ti­schen Ziele, die Putin für 2024 haben könnte, können durch sehr viel billigere und einfa­chere konsti­tu­tio­nelle Anpas­sungen erreicht werden.

Deshalb scheint es sehr wahrscheinlich, dass Minsk und Moskau sich an Medwedews „konser­va­tivem Szenario“ orien­tieren. Es bedeutet eine schritt­weise Distan­zierung und einen Ausbau der Souve­rä­nität beider Länder. Belarus wird zu einer Diver­si­fi­zierung und weiteren Reformen seiner Wirtschaft gezwungen sein, um selbstän­diger zu werden. Russland seiner­seits wird einiges Geld sparen, welches es aktuell wohl selbst ganz gut gebrauchen kann.