Können sich Demokratien eine ambitionierte Klimapolitik leisten?
Die Gelbwestenbewegung – die Revolte der französischen Landbevölkerung – provoziert die Frage, ob die Klimapolitik die liberalen Demokratien sprengen könnte. In Dörfern und Kleinstädten sind Menschen auf das Auto angewiesen, der Benzinpreis spielt eine Rolle. Nicht selten wird noch mit Öl geheizt. Manche städtischen Debatten erscheinen abgehoben und lebensfremd. Ottmar Edenhofer und Linus Mattauch argumentieren, dass Klimapolitik die soziale Frage berücksichtigen muss – und dies auch kann: Die Einnahmen aus einer CO2-Steuer lassen sich an die privaten Haushalte rückverteilen. Eine Finanzreform, welche die Klimafolgen einpreist und zugleich leistungslose Einkommen aus der Bodenwertsteigerung besteuert, würde die soziale Ungleichheit mildern und Anreize für den ökologischen Umbau von Wirtschaft und Infrastruktur setzen. Die Autoren skizzieren Grundlinien einer Politik, die Brücken zwischen potentiellen Gelbwesten und der Klimabewegung schlägt.
Der klimapolitische Handlungsspielraum in liberalen Demokratien wird durch die steigende Ungleichheit begrenzt. Für viele Politiker ist die französische Gelbwestenbewegung das Menetekel für die sozialpolitische Sprengkraft einer unbedachten Klimapolitik. Zugleich fordert eine neue Jugendbewegung auf den Fridays for Future-Demonstrationen einen ambitionierten Klimaschutz. Dieser bedarf einer Erweiterung des politischen Spielraums. Die liberalen Demokratien stehen vor der Herausforderung, langfristige Zukunftsaufgaben zu bewältigen, obwohl die wachsende Einkommens- und Vermögensungleichheit, die Globalisierung und das Anwachsen rechtspopulistischer Bewegungen die Verfügbarkeit der notwendigen politischen Mittel empfindlich einschränken. Eine mutige Reform des Steuersystems und der Finanzpolitik, so unsere These, kann eine dreifache Herausforderung meistern: Die Wirtschaft dekarbonisieren, Wachstum fördern, die Ungleichheit vermindern und so demokratische Institutionen stärken. Zwar ist die Einkommensungleichheit in Deutschland im internationalen Vergleich eher gering. Umweltpolitische Reformen werden dennoch mit dem Hinweis auf soziale Verwerfungen verzögert. Gleichzeitig besteht in Deutschland ein deutlicher Investitionsbedarf in die Infrastruktur, beispielsweise im Verkehrssektor. Würden klimafreundliche Investitionen getätigt, könnte das auch dem Wirtschaftswachstum einen Schub geben.
Der vorliegende Beitrag erläutert, warum steigende Ungleichheit der Einkommen und Vermögen demokratische Institutionen gefährdet. Ausgehend von dieser Annahme zeigt er, wie nationale Klimaschutzprogramme so ausgestaltet werden können, dass sie die ökonomische Ungleichheit sogar senken. Ein finanzpolitisches Erneuerungsprogramm muss effizient und gerecht sein. Dieses bedarf dann auch einer entsprechenden Kommunikation, damit das Vertrauen zwischen Staat und Bürger gestärkt wird.
Wir analysieren in Abschnitt 1 die Ursachen gestiegener Ungleichheit der Vermögensverteilung in westlichen Staaten und beleuchten ihr Gefahrenpotenzial für die Demokratie. Abschnitt 2 legt dar, wie nationale Klimapolitik gelingen kann, ohne die Ungleichheit zu vergrößern und damit die Demokratie zu gefährden. Dafür sind zum einen gut ausgestaltete CO2-Preise und zum anderen Investitionen in die Infrastruktur erforderlich, die neues Wachstumspotenzial erschließt. In Abschnitt 3 behandeln wir die politischen Erfolgsbedingungen einer nachhaltigen Steuer- und Finanzpolitik. Der Ausblick skizziert schließlich ein Narrativ zur Verteidigung liberaler Demokratien.
Die Ursachen der gestiegenen Ungleichheit und ihre Folgen für Handlungsspielräume in Demokratien
Die wirtschaftliche Ungleichheit innerhalb vieler großer Volkswirtschaften hat in den letzten Jahrzehnten erheblich zugenommen. Dies gilt insbesondere für die Ungleichheit der Vermögensverteilung. Weltweit ist der Vermögensanteil des obersten Perzentil in der Vermögensverteilung seit 1980 um fünf Prozentpunkte gestiegen, während der Anteil der untersten 75 Prozent konstant bei rund zehn Prozent blieb. Betrachtet man die Verteilung des Reichtums in Deutschland, so besitzt das untere Drittel der Bevölkerung kein Vermögen oder hat Schulden; die Vermögensungleichheit ist auch im internationalen Vergleich hoch. Für die Einkommensungleichheit gilt Ähnliches: das Einkommen der Spitzenverdiener (sowohl das oberste ein Prozent und die obersten zehn Prozent der Einkommensbezieher) ist in China, Indien, Europa, Russland und den Vereinigten Staaten seit 1980 (zum Teil erheblich) gestiegen. Hingegen ist der Einkommensanteil der unteren 50 Prozent in der Einkommensverteilung im selben Zeitraum gesunken. In Deutschland hat die Einkommensungleichheit gemessen in Bruttolöhnen, also vor Umverteilung, über die letzten Jahrzehnte zugenommen, auch wenn sie seit 2005 stagniert.
Die stetige Absenkung des Spitzensteuersatzes auf Einkommen und Vermögen hat diese Ungleichheit vergrößert. Die ehemals hohen Spitzensteuersätze, die ab den frühen 1920er-Jahren in vielen westlichen Ländern eingeführt wurden, verminderten die wirtschaftliche Ungleichheit stark. In Deutschland wurde jedoch der Spitzensteuersatz auf Einkommen, der Jahrzehnte lang bei über 50 Prozent lag, ab dem Jahr 2000 schrittweise auf 42 Prozent (bzw. 45 Prozent für sehr hohe Einkommen) abgesenkt. Eine Vermögenssteuer, die in Westdeutschland jahrzehntelang bei 0,5 bis 1 Prozent gelegen hatte, wird seit 1997 nicht mehr erhoben.
Teile der Mittelschicht in den Industrieländern des Westens gehören in der jüngeren Vergangenheit zu den Globalisierungsverlierern. In den letzten 30 Jahren haben sowohl die global Reichsten als auch die global Armen starke Zuwächse in ihrem Einkommen erfahren. Dies gilt aber gerade nicht für die Ärmeren in reichen Ländern. In den Industrieländern erzielten vor allem hochqualifizierte Arbeitnehmer überproportionale Einkommenszuwächse. Seit den 1990er-Jahren ist dieses sogenannte skill premium in den Industrieländern stark gestiegen.
Man kann darüber streiten, ob und ab wann Ungleichheit auch Ungerechtigkeit bedeutet. Liberale Demokratien und Marktwirtschaften haben immer ein gewisses Maß an Ungleichheit unter zwei grundlegenden Voraussetzungen zugelassen. Erstens sollte die Ungleichheit der Vermögens- und Einkommensverteilung unterschiedliche Leistungsbeiträge widerspiegeln („Leistung soll sich lohnen“). Zweitens sollte die grundlegende politische Gleichheit („Jede Stimme bei demokratischen Wahlen hat gleiches Gewicht“) nicht durch die wirtschaftliche Ungleichheit auf den Güter‑, Kapital- und Arbeitsmärkten unterminiert werden. Die Zahlungsbereitschaft und ‑fähigkeit auf Märkten sollte für politische Entscheidungen unerheblich sein. Die Gefahren steigender ökonomischer Ungleichheit für die demokratischen Institutionen werden im Folgenden erläutert.
Führende Ungleichheitsforscher wie Emmanuel Saez und Gabriel Zucman vertreten die These, hohe Spitzensteuersätze für Einkommen und Vermögenssteuern dienten vor allem der Sicherung der Demokratie und weniger der Finanzierung von Staatsausgaben. Hohe Spitzensteuersätze verhinderten die Bildung ökonomischer Oligarchien, die ansonsten politische Entscheidungen dominierten und so den Gesellschaftsvertrag aushöhlten. Dieser Gesellschaftsvertrag beruht entscheidend darauf, dass ökonomische Ungleichheit nur dann gerechtfertigt werden kann, wenn eine fundamentale politische Gleichheit gesichert ist, die für eine ausreichende soziale intra- und intergenerationelle soziale Mobilität sorgen kann. Dies ist historisch gut belegt. Die Vereinigten Staaten erhoben vor 100 Jahren hohe Spitzensteuersätze, um die ökonomische Ungleichheit einzudämmen. Es entsprach nämlich dem Selbstverständnis der USA, einen Gegenentwurf zu den aristokratischen und ungleichen Gesellschaften Europas darzustellen. Im kriegszerstörten Japan von 1945 führte die amerikanische Besatzungsmacht einen Spitzensteuersatz auf Einkommen von 85 Prozent ein, so wie es auch in den USA der Fall war. Obwohl dieser Spitzensteuersatz über Jahrzehnte hinweg nach dem Zweiten Weltkrieg konstant blieb, erlebte Japan einen beispiellosen wirtschaftlichen Aufstieg mit einem historisch kaum übertroffenen hohen Wirtschaftswachstum. Das postsowjetische Russland erhob 1991 hingegen nur einen Spitzensteuersatz von 30 Prozent (wiederum nach amerikanischem Vorbild), der später durch einen Einheitssteuersatz von 13 Prozent ersetzt wurde. Diese steuerpolitischen Entscheidungen wurden von der damaligen russischen Oligarchie vorangetrieben und dürften wesentlich zur Festigung der heutigen russischen Oligarchie beigetragen haben.
Die Politikwissenschaftler Martin Gilens und Benjamin I. Page haben für die Vereinigten Staaten der vergangenen dreißig Jahre gezeigt, dass wirtschaftliche Eliten und Lobbygruppen, die Unternehmensinteressen vertreten, erheblichen Einfluss auf die US-Regierungspolitik haben. Die Durchschnittsbevölkerung und breite gesellschaftliche Interessengruppen spielen hingegen kaum eine Rolle. Für Deutschland finden sich vergleichbare Ergebnisse. Es liegt nahe, dass viele Bürger daher das Gefühl haben, von den Eliten übersehen, überhört oder gar mundtot gemacht zu werden. Eine zunehmende ökonomische Ungleichheit könnte sich auf den ohnehin geringen Einfluss der Durchschnittsbevölkerung auf politische Entscheidungen zusätzlich negativ auswirken.
Klimapolitik als nachhaltige Steuerreform
Das völkerrechtlich verbindliche Abkommen von Paris aus dem Jahr 2015 legt fest, die Erderwärmung auf deutlich unter 2 °C über dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen. Trotzdem ist die internationale Staatengemeinschaft nach wie vor auf einem Weg, der im Verlauf des 21. Jahrhunderts zu einer Erhöhung der globalen Mitteltemperatur auf 3 bis 4 °C führen wird. Ein ungebremster Klimawandel birgt ein großes Sicherheitsrisiko. Länder könnten unbewohnbar werden, weil sie unter Dürren, großer Hitze oder Überschwemmungen leiden. Der Anstieg des Meeresspiegels, das damit einhergehende Risiko der Zerstörung von Städten und die zunehmende Wasserknappheit erhöhen den Migrationsdruck in Afrika, von dem speziell Europa betroffen ist. Erzwungene Migration, ethnische Konflikte und der Verlust von Staatsgebiet können zum Versagen zentraler Regierungsfunktionen (failed states) führen. Daher wird bereits heute ein ungebremster Klimawandel als Sicherheitsrisiko für das 21. Jahrhundert wahrgenommen.
Um die im Paris-Abkommen von 2015 vereinbarten Ziele zur Dekarbonisierung der Weltwirtschaft zu erreichen, ist die Staatengemeinschaft auf internationale Kooperation angewiesen. Denn das Abkommen setzt auf freiwillige Selbstverpflichtungen nationaler Regierungen, die in der Klimarahmenkonvention koordiniert werden müssen. Auch in der nationalen Umsetzung von Klimapolitik zeigen sich neue Herausforderungen. Die Dekarbonisierung muss einerseits in den reichen Ländern der Welt oftmals vor dem Hintergrund steigender ökonomischer Ungleichheit realisiert werden, andererseits in ärmeren Ländern in einer Situation bestehender starker Ungleichheiten.
In Deutschland sind die Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2018 um 30,6 Prozent gesunken (in Bezug auf das Referenzjahr 1990). Die Bundesregierung hat sich das Ziel gesetzt, die nationalen Treibhausgasemissionen bis 2030 um 55 Prozent und bis 2050 um 80 bis 95 Prozent relativ zu 1990 zu vermindern. Sollen die Vereinbarungen des Paris-Abkommens erfüllt werden, sind das lediglich Mindestanforderungen. Die deutschen Klimaschutzanstrengungen müssen also in den nächsten Jahren deutlich gesteigert werden.
Die Diskussion um die zukünftige Klimapolitik hat sich in Deutschland im Jahr 2019 intensiviert: Die Beschlüsse der „Kohlekommission“ zum Ausstieg aus der Kohle; der Entwurf eines Klimaschutzgesetzes; die europarechtlichen Verpflichtungen, die Deutschland in den Sektoren Verkehr, Gebäude und Landwirtschaft erfüllen muss, und schließlich die Einrichtung eines Klimakabinetts verdeutlichen den Handlungsdruck auf die Bundesregierung, der durch die Fridays for Future-Bewegung noch gesteigert wird. Im Zentrum dieser Diskussion steht die Einführung einer umfassenden CO2-Bepreisung.
Es ist zwar unter Ökonomen unstrittig, dass CO2-Preise die Emissionen zu minimalen Kosten senken, weil diese in den Sektoren reduziert werden, in denen ihre Verminderung am billigsten ist. Auch werden durch die Bepreisung von CO2 Innovationen mobilisiert, die sich ansonsten kaum auf Märkten durchsetzen könnten, etwa bei den für den Ausbau der erneuerbaren Energien notwendigen Speichertechnologien. In der realen Politik spielten sie bislang jedoch nur eine untergeordnete Rolle
Im Kern werden von politischen Entscheidungsträgern zwei Argumente gegen CO2-Preise vorgebracht: Zum einen seien verhältnismäßig hohe CO2-Preise notwendig, damit diese zu einem deutlichen Rückgang der Emissionen führen. Da dies aus sozialen und wirtschaftlichen Gründen politisch nicht durchsetzbar sei, müsse die Umwelt- und Klimapolitik auf Technologiestandards und das Ordnungsrecht zurückgreifen. Es kann jedoch gezeigt werden, dass es keineswegs prohibitiv hoher CO2-Preise bedarf. Ein Anstieg des CO2-Preises von 20 auf 35 Euro pro Tonne CO2 auf dem europäischen Emissionsmarkt genügte für das Erreichen der nationalen Klimaziele im Stromsektor bis 2030, wenn sich die Preise für Brennstoffe und Technologien gemäß dem aktuellen Trend weiterentwickeln. Technologiestandards und Verbote sind hingegen kaum in der Lage, Emissionen dauerhaft zu senken: Man kann zwar für den Straßenverkehr beispielsweise vorschreiben, dass Autos pro Kilometer weniger Benzin oder Diesel verbrauchen dürfen. Wenn jedoch die Zahl der verkauften Autos zunimmt und diese immer schwerer werden, steigen die Emissionen trotzdem. Eine Bepreisung von Benzin und Diesel ist daher nötig, sollen die Verkehrsemissionen dauerhaft sinken. Jedoch spricht viel dafür, Technologiestandards mit Preisen zu verbinden. Die Käufer von Autos sind meist nicht in der Lage, den Spritverbrauch über die ökonomische Lebensdauer des Autos richtig einzuschätzen. Der Technologiestandard schützt die Kunden davor, viel Geld bei der Anschaffung von Fahrzeugen zu verlieren.
Ebenso kann der Staat verfügen, dass Kohlekraftwerke vom Netz genommen werden. Aber damit hat er noch lange keine Kontrolle darüber, ob die verbleibenden Kohlekraftwerke als Reaktion auf steigende Strompreise ihre Kapazität erhöhen. Die Kraftwerksbetreiber werden das Ordnungsrecht bevorzugen, weil sie dann für den rechtlich erzwungenen Marktaustritt kompensiert werden können. Auch wenn es gerechter wäre, die Kraftwerksbetreiber nach dem Verursacherprinzip für ihre Emissionen bezahlen zu lassen, legen die bestehende Eigentumsordnung und die gesellschaftliche Machtverteilung eine Kompensation der Verschmutzer durch die Gesellschaft nahe, damit diese die Verschmutzung unterlassen. Dies ist politisch vermutlich nur durchsetzbar, wenn die verteilungspolitischen Konsequenzen des Ordnungsrechtes, die Verschmutzer zu begünstigen, für die Bürger nicht sichtbar sind. Bei CO2-Preisen hingegen sind diese Konsequenzen sofort sicht- und spürbar.
Sind CO2-Preise unsozial?
Zum anderen argumentieren politische Entscheidungsträger gerne, CO2-Preise seien unsozial, weil sie ärmere Haushalte stärker belasten, also regressiv wirken. Diese Aussage ist grundsätzlich zutreffend. Tatsächlich belasten höhere Preise auf CO2 Haushalte mit geringerem Einkommen stärker als Haushalte mit größerem Einkommen und sind somit regressiv. Das liegt daran, dass arme Haushalte gemessen an ihrem Einkommen einen höheren CO2-Konsum haben als reiche Haushalte: pro ausgegebenem Euro ist der Konsum armer Haushalte CO2-intensiver und damit auch die Belastung durch die Bepreisung von CO2. Aber nicht nur CO2-Preise können regressiv wirken, auch Technologiestandards für Autos und Gebäude haben für Haushalte mit geringem Einkommen potenziell negative Wirkungen. Dies wird verständlich, wenn man sich etwa vor Augen führt, dass Bezieher hoher Einkommen mehr Emissionen im Straßenverkehr verursachen als Bezieher mittlerer Einkommen. Beide Einkommensgruppen müssen jedoch gleichermaßen die höheren Kosten von Autos bezahlen, die durch Technologiestandards verursacht werden.
Die vermuteten Belastungen einkommensschwacher Haushalte werden gerne als Schutzschild gegen jegliche Klimapolitik verwendet. Eine sozialpolitisch blinde Klimapolitik vergrößert in der Tat den Abstand zwischen den Einkommensgruppen. Es ist daher nicht überraschend, wenn sie als ein Projekt urbaner Eliten wahrgenommen wird, welche die Lasten den Ärmeren aufbürden – ohne sich selbst angemessen zu beteiligen. Eine ambitionierte Klimapolitik ist dann zum Scheitern verurteilt. Wird sie jedoch sozialpolitisch gerecht und zugleich effektiv ausgestaltet, ist dieses Scheitern keineswegs unausweichlich.
Der Staat hat nämlich die Möglichkeit einer progressiven Rückverteilung der Einnahmen aus den CO2-Preisen – eine Gestaltungsoption, die weder Technologiestandards noch das Ordnungsrecht bieten. Ärmere Haushalte können durch Steuererleichterungen (bzw. höhere Sozialleistungen) oder auch durch eine pauschale Rückverteilung der Steuereinnahmen besser gestellt werden als vor der Einführung höherer CO2-Preise. Eine steuerliche Entlastung der Bürger mit geringem Einkommen durch die Einnahmen aus den CO2-Preisen ist also möglich. Sie wären dann sogar durch klimapolitische Reformen finanziell besser gestellt.
Wie ist ein sektorübergreifender CO2-Preis in Deutschland auszugestalten? Ein Teil der deutschen Treibhausgasemissionen ist durch den europäischen Emissionshandel (EU ETS) erfasst, dies gilt jedoch nicht für den Verkehrssektor, den Gebäudesektor und die Landwirtschaft. Nach gegenwärtiger EU-Klimapolitik drohen bereits Strafzahlungen an andere EU-Mitgliedsländer, weil Deutschland seine Klimaziele in Sektoren, die nicht Teil des Emissionshandels sind, verfehlen wird. Das Finanzministerium hat dafür schon Mittel bereitgestellt. Es wird erwartet, dass in den bilateralen Verhandlungen zwischen den Staaten höhere Preise für die Tonne CO2 bezahlt werden als im EU ETS. Es ist aber fraglich, ob sich diese Preisunterschiede mittelfristig durchhalten lassen. Denkbar wäre, dass Emissionsrechte aus dem EU ETS in den anderen Sektoren angerechnet werden – das ist bereits in einigen EU Staaten möglich, nicht aber in Deutschland. Der Stromsektor müsste dann mehr vermeiden, die Sektoren Transport, Gebäude und Landwirtschaft weniger. Die Angleichung der Preise wäre nicht nur ein Gebot ökonomischer Effizienz, sondern auch eine Forderung der politischen Legitimität.
Der Entwurf des Klimaschutzgesetzes des Bundesministeriums für Umwelt aus dem Frühjahr 2019 schreibt für verschiedene Wirtschaftssektoren spezifische Reduktionsziele vor, um die Gesamtminderung der deutschen CO2-Emissionen bis 2030 zu erbringen. Damit würden die uneinheitlichen Preise, die auf der europäischen Ebene entstehen, auch auf die nationale Ebene übertragen. Da das Erreichen der unterschiedlichen Sektorziele verschieden hohe CO2-Preise bzw. ungleich kostspielige Technologiestandards und Verordnungen erfordern dürfte (im Wärme- und Verkehrsbereich höhere Kosten als im Stromsektor), könnten unflexible Sektorziele eine beträchtliche sozialpolitische Sprengkraft entfalten. Dies gilt insbesondere, wenn aufgrund der sektorspezifischen Ziele die CO2-Preise im Wärmemarkt sehr viel höher sind als im Strommarkt. Daher plädieren wir einerseits für eine Flexibilisierung der Sektorziele für 2030 – die Emissionsziele für Deutschland sollten in der Summe erreicht werden, nicht unbedingt sektorspezifisch – und mittelfristig für einen sektorübergreifenden, einheitlichen CO2-Preis. Auf institutioneller Ebene sind verschiedene Kombinationen von Emissionshandels- und CO2-Steuerlösungen vorstellbar, die hier nicht im Detail diskutiert werden sollen, jedoch zum ökonomisch gleichen Ergebnis führen können.
Diese Angleichung der Sektorpreise muss jedoch von verteilungspolitischen Maßnahmen begleitet werden, um die regressive Wirkung der CO2-Preise zu verhindern: Die Absenkung der regressiv wirkenden Stromsteuer ist hier ebenso zu empfehlen wie die steuerliche Entlastung der Landbevölkerung. Der Ausbau des öffentlichen Nahverkehrs und der Infrastruktur für Elektroautos in der Fläche ist ebenfalls nötig: die Landbevölkerung wird vermutlich in allen Einkommensgruppen am meisten durch CO2-Preise auf Kraftstoffe im Verkehrssektor belastet, da sie auf die Nutzung von Pkw besonders angewiesen ist und bisher kaum auf den ÖPNV ausweichen kann. Eine umfassende Verkehrswende erfordert darüber hinaus Maßnahmen gegen Staus und lokale Luftverschmutzung. Diese negativen Externalitäten müssen mit gezielt wirkenden Instrumenten internalisiert werden, insbesondere mit städtischen Mautsystemen.
Investitionen in die öffentliche Infrastruktur
Ein CO2-Preis ist für eine ökologische Finanzreform notwendig. Er ist aber nicht hinreichend. Denn für eine gelungene Dekarbonsierung der deutschen Wirtschaft bedarf es erheblicher Infrastrukturinvestitionen, wie z. B. in den öffentlichen Nahverkehr, in öffentliche Wohnungsbau und ‑sanierungsprogramme und in Ladestationen für die E‑Mobilität. Die Rahmenbedingungen für langlebige Investitionen in den Sektoren Energie, Transport und Gebäude bedürfen der Änderung. So müssen sowohl die Stromnetze einen hohen Anteil erneuerbarer Energien integrieren, als auch Raumplanung und Bauverordnungen angepasst werden. Der aktuelle Bundesverkehrswegeplan ist beispielsweise kaum mit den notwendigen Treibhausgasreduktionen im Verkehrssektor in Einklang zu bringen, weil die drastische Verminderung der Verkehrsemissionen mit dem derzeitig hohen Anteil des motorisierten Individualverkehrs nicht erreichbar ist. Deutschland hat bislang zu wenig in die öffentliche Infrastruktur investiert, wenn man angemessene Diskontraten und CO2-Preisen zugrunde legt. Dies gilt insbesondere für den Sanierungsbedarf der Verkehrsinfrastruktur. Der deutsche Staat investiert hier weniger als der OECD-Durchschnitt. So ist der Anteil der Bruttoinvestitionen am Sozialprodukt von 1996 bis 2016 von 2,5 auf 2,1 Prozent gefallen.
Wie aber sollen diese Infrastrukturausgaben nun finanziert werden? Das Aufkommen aus der CO2-Bepreisung und den Energiesteuern wird dafür nicht ausreichen, zumal dieses deutlich rückläufig sein wird, wenn die Emissionen sinken.
Eine wichtige Quelle im Steuersystem der Zukunft stellt die Besteuerung des Bodens dar. Wer etwa städtischen Boden besitzt, erhält ökonomisch gesehen eine „Rente“ – einfach darum, weil der städtische Boden kaum vermehrbar ist und darum in seinem Wert steigt, wenn die Stadt durch verbesserte Infrastruktur oder durch Bereitstellung anderer öffentlicher Güter wie Theater oder Parks attraktiver wird. Somit steigt der Wert des Bodens, ohne dass der Besitzer dafür eine Leistung erbracht hat. Eine Besteuerung des Bodenwertes schöpft dieses leistungslose Einkommen ab, das dann über Steuereinnahmen für die Finanzierung des Umbaus der städtischen Infrastruktur herangezogen werden kann. Immerhin beträgt die jährliche Bodenrente von deutschen Wohngrundstücken rund 85 Milliarden Euro, was der doppelten Summe der derzeit getätigten öffentlichen Investitionen entspricht. Die Steigerung der Immobilienwerte in den Städten reicher Länder geht langfristig zu 80 Prozent auf den Anstieg der städtischen Bodenwerte zurück. Überdies beträgt bei 20 Prozent der größten Vermögensbesitzer der Anteil der Immobilien am Gesamtvermögen mehr als 60 Prozent. Eine Besteuerung der Bodenwerte würde daher progressiv wirken und die Ungleichheit der Vermögensverteilung vermindern.
Aufgrund des limitierten Angebots von Boden in Städten müssen die Grundbesitzer die Steuer tragen und können sie nicht auf Mieter abwälzen, selbst wenn sie diese als Betriebskosten von den Mietern zurückforderten. Denn würden die Immobilienbesitzer die Steuer den Mietern aufbürden, stiegen die Wohnkosten über das markträumende Niveau: Die Mieter würden bei Neuvermietungen dann auf kleinere Wohnungen ausweichen und die Nachfrage würde fallen, sodass einige Wohnungsbesitzer ihre Wohnungen nicht mehr vermieten könnten. Bei einer Abwälzung würden die Nettokaltmieten daher um genau den zusätzlichen Steuerbetrag sinken, sodass sich die Wohnkosten für Mieter nicht ändern und der vorhandene Wohnraum vollständig ausgenutzt wird. Empirische Untersuchungen für die USA bestätigen, dass Grundsteuern nahezu vollständig vom Eigentümer getragen werden und nicht an die Mieter weitergereicht werden können. Dies setzt voraus, dass auf dem Wohnungsmarkt ausreichend Wettbewerb herrscht und Mietpreise nicht durch Regulierung bereits unterhalb des markträumenden Niveaus sind. Während dies bei Neuvermietungen größtenteils der Fall ist, sind Bestandsmieten stark reguliert und teilweise unterhalb des markträumenden Mietzinses. Die Bestandsmieten würden in dem Fall nicht im Umfang der Bodensteuer sinken – der Vermieter kann stattdessen die Steuerlast als Betriebskosten an den Mieter weiterreichen. Hier kann jedoch durch eine Änderung der Betriebskostenverordnung die Abwälzung verhindert werden. Auch könnten die Verkäufer von Grundstücken die Steuer nicht den Käufern aufbürden, weil diese die Bodenwertsteuer einpreisen und entsprechend weniger für das Grundstück bezahlen werden. Dies ist ebenso die Erklärung dafür, warum die Preise sinken, wenn der Wert von Grundstücken besteuert wird.
Auch wenn diese Besteuerung nicht Teil der Einigung der Finanzminister von Bund und Ländern zur in diesem Kalenderjahr fälligen Grundsteuerreform ist, so sollte sie zukünftig essenzieller Bestandteil einer modernen ökologischen Finanzreform werden. Sinken die Renditen für Immobilien wegen der Besteuerung der Bodenwerte, so werden Investitionen in produktives Kapital rentabler. Damit erhöht sich das Wirtschaftswachstum. Dies gilt auch für CO2-Preise, da diese die Rente auf fossilen Ressourcenbesitz abschöpfen. CO2-Preise führen dann zu höherem Wirtschaftswachstum, sofern die Gesellschaft zu wenig in produktives Kapital investiert.
Über die Besteuerung von Renten hinaus ist in der Finanzwissenschaft umstritten, ob auch die Besteuerung von Kapitaleinkommen sinnvoll sein kann. Immerhin vertritt die Finanzwissenschaft traditionell die Auffassung, dass die Besteuerung von Kapitalerträgen besonders ineffizient sei und auch die Ungleichheit nicht vermindere, da die Vermögenden die Steuerlast auf ärmere Haushalte abwälzen können. Die Debatte um die Besteuerung von Kapitaleinkommen hat in der Öffentlichkeit an Aufmerksamkeit gewonnen, da viele befürchten, der Anteil der Lohneinkommen an der gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfung könnte im Zuge der Digitalisierung seinen Abwärtstrend fortsetzen, während der Anteil der Kapitaleinkommen weiter steigt.
Sollten dann die Bezieher von Kapitaleinkommen nicht stärker an der Finanzierung produktiver Infrastrukturmaßnahmen beteiligt werden? Neuere finanzwissenschaftliche Forschungsarbeiten zeigen, dass die klassischen Einwände gegen eine Besteuerung von Kapitaleinkommen entkräftet werden können. Kapitaleinkommenssteuern sind geboten, wenn Haushalte (wie in der Realität der Fall) bei der Kreditaufnahme beschränkt sind und sich gegen unvorhersehbare Risiken nicht versichern können. Kapitaleinkommenssteuern sind zudem dann zur Verminderung von Ungleichheit geeignet, wenn sich gesellschaftliche Gruppen in ihrem Sparverhalten unterscheiden. So bilden Arbeitnehmerhaushalte vor allem Rücklagen für ihre eigene Altersversorgung: Während der Erwerbsphase wird gespart, was im Alter wieder konsumiert wird. Reiche Vermögensbesitzer hingegen investieren in den generationenübergreifenden Aufbau ihres Vermögens. Die Arbeitnehmer können ihren Anteil am volkswirtschaftlichen Produktivvermögen erhöhen, wenn die Vermögensbesitzer an der Finanzierung der öffentlichen Infrastruktur stärker beteiligt werden. Damit wird aber nicht nur die Vermögensungleichheit vermindert, sondern auch das Wirtschaftswachstum gefördert. Eine Finanzierung der staatlichen Investitionen durch die Mehrwert- oder Lohnsteuer vermindert die Ungleichheit hingegen nicht. Der Aufbau eines Staatsfonds (Sovereign Wealth Fund), der an die Arbeitnehmer jährlich eine soziale Dividende ausbezahlt, könnte die Vermögensbildung der Arbeitnehmer ebenfalls stärken. Eine Verschuldung der Bundesregierung am Kapitalmarkt zu relativ günstigen Zinsen wäre möglich und das Vermögen am Aktienmarkt könnte breit gestreut investiert werden. Da die Renditen am Aktienmarkt mittelfristig höher sind, entsteht ein Gewinn, der an die Bundesbürger als soziale Dividende ausbezahlt werden könnte.
Reife liberale Demokratien mit marktwirtschaftlicher Basis sind in Gefahr, zu „Rentenökonomien“ zu verkommen, in denen leistungsloses Einkommen hohe Renditen einfährt. Die Ungleichheit steigt und innovative Kräfte erlahmen. Rentenökonomien sind aber nicht nur eine ökonomische Gefahr, sondern auch schädlich für die demokratischen Institutionen. Instabile Demokratien wirken sich wiederum negativ auf Innovationsfähigkeit und Investitionssicherheit aus. Damit könnte eine Abwärtsspirale einsetzen, mit der die wirtschaftspolitische Befürchtung, Gleichheit führe zu Effizienzverlusten, auf den Kopf gestellt würde.
Die Kommunikation einer ökologischen Finanzreform
Für die Erfolgsaussichten einer ökologischen Finanzreform ist deren Kommunikation entscheidend. Die politischen Entscheidungsträger werden sich von der Illusion verabschieden müssen, Klimapolitik sei nur dann möglich, wenn sie von den Bürgern nicht wahrgenommen wird.
Die empirische Forschung zur Akzeptanz wirtschaftspolitischer Instrumente zeigt: Es gibt eine große intuitive Skepsis der Bürger gegenüber neuen Steuern, da sie Regierungen nicht zutrauen, die Mittel „richtig“ zu verwenden. Daher sind Reformen politisch populärer, welche Steuereinnahmen zweckgebunden verwenden. Mit den Einnahmen aus der der CO2-Bepreisung sollten nicht Staatsschulden getilgt, sondern Steuererleichterungen für die Bürger finanziert werden. Außerdem sind Reformvorschläge dann leichter durchsetzbar, wenn sie den Begriff „Steuer“ vermeiden: Begriffe wie CO2-Abgabe oder Klimadividende“ (wenn die Einnahmen pauschal an die Bürger rückerstattet werden) können die Akzeptanz erhöhen. Auch Slogans wie „Bepreisung von Schadstoffen“ oder „Verschmutzer müssen ihren fairen Anteil an den Klimaschäden bezahlen“ wären geeignet, die Zustimmung zu erhöhen. Der Begriff der „Steuer“ scheint zu sehr mit Assoziationen wie „Gängelung“, „Schröpfen“ und „Abkassieren“ behaftet zu sein. Es kommt darauf an zu zeigen, dass ein CO2-Preis den Wohlstand erhöht, weil er hilft, vor unkalkulierbaren Klimarisiken zu schützen. Gerade in Zeiten des wahrgenommenen staatlichen Kontrollverlustes scheint es wichtig, das Thema Klimaschutz mit Sicherheit und Kontrollgewinn zu verbinden.
CO2-Preise sind auch dann populärer, wenn die daraus erzielten Einnahmen für den Umweltschutz ausgegeben werden. Dies liegt daran, dass CO2-Preisen in der öffentlichen Debatte nur eine geringe Lenkungswirkung zugetraut wird, da der Verbrauch von Kraftstoffen oder Heizmitteln als inelastisch – d. h. wenig auf Preisänderungen reagierend – eingeschätzt wird. Daher wird die CO2-Bepreisung in der Öffentlichkeit vor allem als Mittel für die Finanzierung klimafreundlicher Investitionsprojekte verstanden. Es wird in der öffentlichen Diskussion entscheidend sein, sowohl die hohe Lenkungswirkung zu betonen als auch Transparenz über die Verwendung von Einnahmen zu schaffen. Eine städtische Maut lässt sich ebenfalls leichter einführen, wenn die Mittel für den Ausbau des öffentlichen Nahverkehrs eingesetzt werden.
Entscheidend bei diesen Überlegungen ist, dass sich der politische Handlungsspielraum erweitert, wenn das Vertrauen der Bürger in politische Institutionen gestärkt wird. Misstrauen die Bürger Politikern und werden die staatlichen Institutionen als korrupt wahrgenommen, lässt sich Klimaschutz kaum durchsetzen, was wiederum zu höheren Treibhausgasemissionen führt. Vertrauen ist ein soziales Kapital, das es der Politik ermöglicht, unterschiedliche gesellschaftliche Gruppen in politischen Entscheidungen zu integrieren und so politische und soziale Spannungen auszugleichen. Auch in diesen Kapitalstock muss investiert werden.
Ausblick
Können sich liberale Demokratien eine ambitionierte Klimapolitik leisten? Die Antwort vieler politischer Entscheidungsträger wäre ein klares Nein. Demokratien müssten sich um ihren Fortbestand angesichts des Populismus Sorgen machen. Darum scheint es politisch wenig attraktiv, internationale Kooperation voranzutreiben, auf die Bepreisung externer Effekte zu setzen und durch die Besteuerung von leistungslosem Einkommen die Ungleichheit zu vermindern. Die Bürger würden eine solche Klima- und Finanzpolitik als zu großen Eingriff in ihre individuellen Freiheitsrechte ablehnen, so die Begründung.
Indes zeigt unser Beitrag, dass die Titelfrage falsch gestellt ist: Gerade ein ungebremster Klimawandel würde die individuelle Freiheit gefährden und damit das Vertrauen in demokratische Institutionen unterminieren, weil er er zu weiterem staatlichem Kontrollverlust führen wird. Daher schlagen wir Reformen der Steuer- und Finanzpolitik vor: Eine ökologische Finanzreform kann Freiheit und Wohlstand sichern und gleichzeitig Ungleichheit und Emissionen vermindern. Mit gut ausgestalteten CO2-Preisen, Bodenwert- und Kapitaleinkommenssteuern ist dieses Ziel erreichbar. Eine breite gesellschaftliche Vermögensbildung kann die Akzeptanz der marktwirtschaftlichen Ordnung sichern.
Ein neues Narrativ der Nachhaltigkeit muss zeigen, dass gemeinschaftliches Handeln, internationale Kooperation und Deliberation auch in einer sich polarisierenden Gesellschaft möglich sind. Die Bejahung nationaler, ethnischer und religiöser Identitäten braucht dabei nicht zu Lasten gesellschaftlicher Kooperation und Integration gehen. Die ökologische Erneuerung der Sozialen Marktwirtschaft ist ein Gegenentwurf zu einer illiberalen Demokratie, die solidarisches Handeln und internationale Kooperation unter den ideologischen Generalverdacht stellt, Eliten setzten hier Politik gegen die Interessen der Mehrheit durch. Dem ist eine Erzählung entgegenzusetzen, die für ambitionierten Klimaschutz in liberalen Demokratien wirbt. Diese Erzählung wird betonen, dass liberale Demokratien ohne nachhaltigen Klimaschutz ihrer Verantwortung gegenüber den kommenden Generationen nicht gerecht werden und damit weiter an Zustimmung verlieren
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