Heiligt der Zweck die Mittel? – Das Dilemma der Regierung Tusk

Entmach­tetes Parlament, politi­sierte Justiz – in Polen hat die PiS de facto weiterhin die Macht. Muss sich Donald Tusk der Methoden seiner Vorgänger bedienen, um das Land redemo­kra­ti­sieren zu können? Klaus Bachmann über das Dilemma der neuen Regierung im ersten Teil unserer dreitei­ligen Reihe „Polen: Demokratie im Dilemma“.

In den letzten acht Jahren hat die Partei „Recht und Gerech­tigkeit“ in Polen eine politische Ordnung aufgebaut, die zwar nach außen hin demokra­tisch aussieht, aber nach innen autokra­tisch ist. Wie kann ein Land, in dem die Regierung die Wahlen verloren und die Macht an die Opposition abgegeben hat, undemo­kra­tisch oder gar eine Autokratie sein?

Doch es ist so – und es hat sehr weit reichende Folgen für den Spielraum der neuen Regierung und das Dilemma, in dem sie steckt: Wie macht man ein Land wieder demokra­tisch, ohne dabei gegen demokra­tische und rechts­staat­liche Grund­regeln zu verstoßen?

Wahlen, aber trotzdem eine Autokratie?

Wahlen an sich machen noch keine Demokratie aus. Denn wenn eine Regierung den Abstim­mungs­prozess, die Wahlbe­hörde, den Auszäh­lungs­prozess und das Gericht kontrol­liert, das über die Gültigkeit der Wahlen entscheidet, wenn sie die Opposition abhört und beliebig manipu­lieren kann und es Landes­teile gibt, in denen sie ein Medien­mo­nopol hat und dieses Monopol missbraucht, kann man von „kompe­ti­tiver Autokratie“ oder einem „hybriden System“ – irgend­etwas zwischen Demokratie und Diktatur – reden, aber nicht mehr von Demokratie.

Aufhebung der Gewaltenteilung

Doch das ist nicht das einzige Argument, das der politi­schen Ordnung, die in den letzten acht Jahren in Polen entstanden ist, das Recht abspricht, sich Demokratie nennen zu dürfen. Denn eine solche ist ohne Gewal­ten­trennung nicht denkbar, und genau diese wurde aufgehoben.

Entmachtung des Parlaments

Nach und nach wurde zuerst die erste Gewalt, das Parlament, entmachtet. Es wurde umfunk­tio­niert zu einer Abstim­mungs­ma­schine der Regierung, es gab zwar noch eine Opposition, aber sie hatte nichts mehr zu sagen. PiS änderte die Geschäfts­ordnung, machte Schnell­ver­fahren und Geset­zes­in­itia­tiven aus der Mitte des Parla­ments zum Regelfall, um so die Redezeit und die Beratungszeit der Opposition einzu­schränken und baute die Position des Sejm-Marschalls zu einer Bastion aus, von der aus er entscheiden kann, was, wann und wie abgestimmt wird – und was unter den Tisch fällt.

Große Teile der Medien unter Regierungskontrolle

Dann besetzte die Partei die Leitungs­gremien der öffentlich-recht­lichen Medien ohne den in der Verfassung vorge­se­henen Landes­rundfunk- und Fernsehrat. Und als das, damals noch unabhängige, Verfas­sungs­tri­bunal dies unter­sagte, schuf sie einen eigenen „Natio­nalen Medienrat“, der danach das Gleiche tat. Das konnte das Verfas­sungs­tri­bunal dann nicht mehr unter­sagen, weil es da bereits unter Bruch der Verfassung mit zu vielen PiS-Partei­gängern besetzt worden war.

PiS nutzte auch den Regie­rungs­ein­fluss auf die Staats­be­triebe – insbe­sondere auf den Treib­stoff­konzern Orlen SA – dazu, einem deutschen Investor seine Regional- und Lokal­medien abzukaufen und diese zu säubern. Große Teile der vierten Gewalt waren damit unter Regierungskontrolle.

Justiz unter Druck

Die dritte Gewalt, die Justiz, wurde mit Diszi­pli­nar­maß­nahmen und der Entsendung von immer mehr PiS-getreuen Staats­an­wälten in die Richter­schaft und die justi­zi­ellen Aufsichts­gremien unter Druck gesetzt. Mehrere Kammern des Obersten Gerichtshofs und das Verfas­sungs­tri­bunal wurden mit Partei­gängern besetzt. Mit entspre­chenden Verord­nungen und Gesetzen sorgten Regierung und Präsident dafür, dass die Präsi­den­tinnen beider Gerichte die Möglichkeit erhielten, willkürlich über das Funktio­nieren der Spruch­kammern und des Plenums zu entscheiden. Es wäre falsch, das nur als Stärkung der Exekutive zu betrachten – die Position des Präsi­denten wurde dadurch nämlich schwächer.

Die PiS-Regierung dominierte die anderen Gewalten

Seit die Regierung das Verfas­sungs­tri­bunal und seine Recht­spre­chung kontrol­liert, ist das Recht des Präsi­denten, ein Gesetz dem Tribunal zur Prüfung vorzu­legen, obsolet geworden. Will er ein Gesetz blockieren, muss er sein Veto einlegen – aber das kann der Sejm mit einer Drei-Fünftel-Mehrheit überstimmen. Ein vernich­tendes Urteil des Verfas­sungs­tri­bunals, initiiert durch den Präsi­denten, kann niemand überstimmen. Nicht die Exekutive, sondern die Regierung ist in den letzten acht Jahren immer stärker geworden und hat die anderen Gewalten dominiert. Das ging etwas unter, weil die Regie­renden oft dilet­tan­tisch agierten oder beim Regieren über ihre eigenen Füße fielen.

Macht­ausbau für Geheim­dienste und Staatsanwaltschaften

Das ändert nichts daran, dass die Geheim­dienste nun jeden fast unbegrenzt abhören können, dass die Polizei willkürlich festnehmen kann, wen sie will, und die Staats­an­walt­schaften, die politisch gesteuert sind, das Straf­recht so selektiv anwenden können, wie man das früher nur aus der Ukraine und Belarus kannte: Wen die Regierung mag, der kann sich alles erlauben, wen die Regierung nicht mag, der kann sich nichts mehr erlauben. Grenzen bestehen nur noch da, wo unabhängige Richter entscheiden – aber ungefähr ein Viertel aller Richter ist inzwi­schen nicht mehr unabhängig.

Die Regierung kann de facto per Dekret regieren

Seit der Pandemie kann die Regierung de facto per Dekret regieren, es genügt eine Verordnung. Gibt es für sie keine gesetz­liche Grundlage oder verstößt sie gegen die Verfassung, genügt es, zu warten, bis jemand sie vor das Verfas­sungs­tri­bunal bringt. Das Gericht winkt sie durch, und alles ist in Ordnung. Und der Präsident kann Verord­nungen weder blockieren noch ans Tribunal überweisen – er bekommt sie gar nicht erst. Die Regierung ist die Herrin der Verwaltung, und die ist in Polen zentra­lis­tisch. Sie ist auch Herrin des Haushalts und entscheidet, wer Geld bekommt und wer nicht, und sie schickt die Polizei los, gibt den Beamten Anweisungen.

Ein Un-Rechts-Staat

Der Staat war ein Obrig­keits­staat, ein Polizei­staat, der nicht sehr effektiv war und den viele derer, die ihn lenkten, selbst nicht recht verstanden. Es gab nur deshalb keine politi­schen Gefan­genen, weil die politisch gelenkte Staats­an­walt­schaft dilet­tan­tisch vorging, die Polizei den Betref­fenden nicht finden konnte oder weil sich nicht alle Richter gängeln ließen. So sieht ein Staat aus, der mit einem stumpfen Schwert wild um sich schlägt – dass er keinen trifft, ist nicht unbedingt dem guten Willen der Macht­haber zu verdanken.

„Diesen Staat hat jetzt die Opposition geerbt“

Und diesen Staat hat jetzt die Opposition geerbt, eine Koalition aus elf Parteien, organi­siert in drei Parla­ments­frak­tionen, von denen eine aus Abgeord­neten zweier Parteien besteht. Auf der anderen Seite steht eine Opposition aus einer winzigen rechts­ra­di­kalen, rabiat-wirtschafts­li­be­ralen Partei und einem von PiS geführten Block, der gar nicht daran denkt, die Macht abzugeben.

PiS hat weiterhin die Macht im Staat

Es mutet paradox an: PiS hat die Wahlen verloren und die Regierung abgegeben – nicht aber die Macht im Staate. Der Natio­nal­bank­prä­sident und der Natio­nal­bankrat sind fest in PiS-Hand, für den Präsi­denten ist das Wort von Jaroslaw Kaczynski wichtiger als die Verfassung, alle Richter des Verfas­sungs­tri­bunals wurden von PiS nach Loyali­täts­kri­terien ernannt. Mehrere Kammern des Obersten Gerichtshofs – einschließlich der Präsi­dentin – sind auch so besetzt, darunter mit drei Richtern, die nie hätten ernannt werden dürfen. Zwei andere, die Präsident Duda nach der Verfassung hätte ernennen müssen, fehlen dafür.

Die von PiS gesäu­berten und dominierten Gerichts­kammern und Gerichte werden vom Straß­burger Menschen­rechts­ge­richtshof und vom Europäi­schen Gerichtshof – und den von PiS nicht majori­sierten Kammern des Obersten Gerichtshof – nicht als Gerichte anerkannt.

Urteil des EuGH: Die tatsäch­liche Unabhän­gigkeit von 25 % der Richter muss unter­sucht werden

Wegen des fröhlichen Ernen­nungs­zirkus, den der Präsident, der Justiz­mi­nister und der Oberste Justizrat – auch er von der PiS unter Verletzung der Verfassung majori­siert – in den letzten Jahren aufge­führt haben, arbeiten an Polens ordent­lichen Gerichten inzwi­schen 25 Prozent Richter, die nach einem Urteil des EuGH nicht automa­tisch als unabhängige Richter gelten können. Ihre Unabhän­gigkeit muss, bevor sie urteilen dürfen, erst unter­sucht werden. Sie wissen, was ihnen nun blüht: so regel­mäßig, wie sie bis zu den Wahlen für die PiS-Regierung entschieden haben, entscheiden sie seither gegen die Regierung Tusk. Und, was für die Bevöl­kerung gravie­render ist: kein Mensch kann sich darauf verlassen, dass ihre Urteile in der höheren Instanz Bestand haben werden.

„Acht Jahre wurde, was Unrecht war, zu Recht erklärt“

Man kann es auch umdrehen: acht Jahre wurde, was Unrecht war, zu Recht erklärt. Diese Zahnpasta zurück in die Tube zu drücken, ist so gut wie unmöglich. Zumal Präsident Duda und die PiS bereits angekündigt haben, ihre gesamte Macht dafür einzu­setzen, das zu verhindern.

Ein politi­sches Dickicht

Wenn Polen also nach acht Jahren PiS-Herrschaft eine Autokratie, ein Polizei­staat ist, dann, so sollte man meinen, wäre es die Aufgabe der neuen Regierung, das Land wieder demokra­tisch zu machen –  was ihre Vertreter auch bei jeder Gelegenheit betonen. Und es beruhigt auch erst einmal: Alles wird gut und Polen wieder eine Demokratie. So klingt es unter ihren Anhängern, so klingt es in den auslän­di­schen Medien.

Der Präsident kann jedes Gesetz per Veto blockieren

Es funktio­niert nur leider nicht. Für jedes Gesetz, das die Regierung Tusk im Parlament verab­schieden lassen will, braucht sie die Zustimmung des Präsi­denten. Er kann jedes Gesetz per Veto blockieren, dann braucht die neue Regierung zumindest einen Teil der PiS-Stimmen, um das Veto mit einer Drei-Fünftel-Mehrheit zu überstimmen.

Der Präsident kann Gesetze aber auch an das Verfas­sungs­tri­bunal zur Überprüfung schicken. Dann gibt es zwei Möglich­keiten: Das Gericht entscheidet schnell und kassiert das Gesetz, dann ist es vom Tisch. Oder die Richter fallen überein­ander her, wie sie das inden letzten Monaten getan haben, und bekommen kein Urteil zustande, dann liegt das Gesetz auf Eis, bis sie es sich anders überlegen.

Kann sein, dass Tusk und Duda es schaffen, sich zusam­men­zu­raufen und Kompro­misse zu schließen. Aber auch eine kleine Gruppe Abgeord­neter kann auf eigene Faust jedes Gesetz auf seine Verfas­sungs­mä­ßigkeit unter­suchen lassen. Dann wird ein solcher Kompromiss zwischen den Elefanten der polni­schen Politik von deren Ameisen konterkariert.

Bis 2027 ist das Verfas­sungs­tri­bunal mehrheitlich mit PiS-Partei­gängern besetzt

Dass Dudas zweite Amtszeit im August 2025 endet, ist da kein Trost. Bis 2027 – also während ihrer gesamten Amtszeit – wird es die Regierung Tusk mit einem Verfas­sungs­tri­bunal zu tun haben, in dem PiS-Partei­gänger die Mehrheit haben. Bis dahin ist er also aus, der Traum vom Regieren und Demokratisieren.

Soll sich die Regierung Tusk des geerbten Vermächt­nisses bedienen?

Es sei denn, die Regierung Tusk, die angetreten ist, mehr Demokratie zu wagen, bedient sich dabei der ganzen Wucht des Polizei­staats, den sie von PiS geerbt hat, und kehrt ihn gegen seine Erfinder. PiS erließ Verord­nungen, die gesetz­widrig und verfas­sungs­widrig waren? Das kann Tusk auch. Eine Verordnung kann der Präsident nicht blockieren. Das könnte das Verfas­sungs­tri­bunal zwar tun, aber hat es PiS nicht seit 2016 zur Gewohnheit gemacht, unbequeme Urteile des Tribunals gar nicht erst zu veröffentlichen?

Jede Regierung hat nun eine Menge Beinfreiheit

Seit die Kontrolle über die Druckerei im Minis­ter­rats­ge­bäude wichtiger ist als der Inhalt von höchst­rich­ter­lichen Urteilen, hat jede Regierung in Polen eine Menge Beinfreiheit. Ein Schelm, wer Böses dabei denkt, aber man könnte ja auch auf die Idee kommen, im Parlament ganz reguläre Gesetze zu verab­schieden, sie aber so schnell zu veröf­fent­lichen, dass sie in Kraft treten, bevor sie der Präsident mit seinem Veto blockieren kann. Falls er sie an das Verfas­sungs­tri­bunal schickt, wird dann eben wieder ein Urteil nicht veröffentlicht.

Re-Demokra­ti­sierung: Mit welchen Mitteln?

Natürlich wäre das nicht rechts­staatlich und auch nicht demokra­tisch, aber es wäre effektiv.  Sollten der Präsident und die PiS-Abgeord­neten dagegen Sturm laufen – nun ja, die Regierung mit ihrer Parla­ments­mehrheit ist auch Herr über den Staats­haushalt, über den der Präsident sein Amt finan­ziert. Und der Sejm-Marschall hat dank der von PiS vorge­nom­menen, recht undemo­kra­ti­schen Geschäfts­ord­nungs­än­de­rungen nun jede Macht, um randa­lie­rende Opposi­ti­ons­ver­treter in die Schranken zu weisen.

Sollte die Regierung dabei etwas Ungesetz­liches tun, kann sie sich damit trösten, dass sie dank der PiS-Justiz­reform die Staats­an­walt­schaften so steuern kann, dass diese nur gegen Regie­rungs­gegner, aber auf keinen Fall gegen Regie­rungs­mit­glieder vorgehen.

Wie eng die Daumen­schrauben werden können, die die neue Regierung ihren Vorgängern anlegen kann, zeigt das Beispiel Ausnah­me­zu­stand: PiS hat die Vorschriften dafür – die früher Verfas­sungsrang hatten – per Gesetz an den Innen­mi­nister delegiert, der sie dann per Verordnung an der belarus­si­schen Grenze anwandte. Ausnah­me­zu­stand per Verordnung, ohne Kontrolle durch Parlament und Gerichte – ist das nicht der Traum eines jeden Diktators?

Das Dilemma der neuen Regierung

Und was, wenn man so die Wider­stände gegen eine Re-Demokra­ti­sierung Polens beseitigt? Das ist das Dilemma, vor dem die neue Regierung steht: Sie kann streng nach Vorschrift vorgehen und über jedes neue Gesetz wochen- und monatelang mit dem Präsi­denten und dem Verfas­sungs­tri­bunal Kompro­misse aushandeln, brav dessen Urteile drucken, selbst wenn sie ihr das Regieren unmöglich machen.

Dann behält PiS die Macht und die Pfründe, die sich die Partei in acht Jahren größten­teils wider­rechtlich angeeignet hat und Polen wird nicht demokra­ti­scher, als es unter PiS-Herrschaft war und viele der Bedin­gungen, die die EU für die Auszahlung des Wieder­auf­bau­fonds und der Struktur- und Kohäsi­ons­mittel aufge­stellt hat, bleiben unerfüllt.

Da PiS aber sehr großzügig war, wenn es darum ging, Steuer­gelder an seine Bonzen und Unter­stützer zu verteilen und darüber hinaus zum Stimmenkauf jede Menge Subven­tionen mit der Gießkanne verteilt hat, braucht die neue Regierung das Geld aus Brüssel dringender als je zuvor.

Die Alter­native: Die Regierung zeigt ihren Vorgängern, wo der Bartel den Most holt. Dann regiert sie mit Dekreten, kürzt dem Präsi­denten für jedes Veto den Haushalt zusammen (einzelne Opposi­ti­ons­ab­ge­ordnete haben ihm das bereits angedroht), druckt nur die Urteile des Verfas­sungs­tri­bunals, die ihr gefallen, und legt der PiS alle Daumen­schrauben an, die sich die Partei in den letzten acht Jahren für die Opposition ausge­dacht hat. Dann gibt es vielleicht mehr Geld aus Brüssel, aber demokra­ti­scher wird Polen dadurch auch nicht.

Die Langzeit­wir­kungen rechts­po­pu­lis­ti­scher Regierungen

Das sind die Langzeit­wir­kungen, wenn rechts­po­pu­lis­tische Parteien, die sich gegen demokra­tische Ordnungen und Rechts­staat­lichkeit auflehnen, an die Macht kommen. Entweder sie bleiben da sehr, sehr lange, wie in der Türkei und Ungarn. Oder sie verlieren die Wahlen, geben die Regie­rungs­ge­schäfte und die Verant­wortung ab, behalten aber die Macht und zwingen ihre Nachfolger, die gleichen Methoden wie sie anzuwenden – oder machtlos zu bleiben.

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