Kli­ma­schutz: Chancen und Grenzen eines CO2-Preises

Grafik: Shut­ter­stock, DesignRage

Es steht außer Frage, dass der Kli­ma­schutz mög­lichst schnell ener­gisch for­ciert werden muss, um der Erd­er­wär­mung ent­ge­gen­zu­wir­ken. Doch welche Instru­mente sind die rich­ti­gen? Darüber wird nicht nur in Deutsch­land inten­siv dis­ku­tiert. Keine Einig­keit besteht etwa bei der Frage, ob Preise oder Verbote ein­zu­set­zen sind. Dabei sollten markt­wirt­schaft­li­che und staat­li­che bzw. ord­nungs­po­li­ti­sche Instru­mente nicht als gegen­sätz­li­che, sondern als sich ergän­zende Instru­mente ange­se­hen werden. Schließ­lich hat das markt­wirt­schaft­li­che Instru­ment eines Preises für Emis­sio­nen den Vorteil der Effi­zi­enz – jedoch ist es ohne weitere flan­kie­rende staat­li­che Maß­nah­men nicht in der Lage, das Ziel der CO2-Neu­tra­li­tät zu erreichen.

Im Ide­al­fall ent­spricht ein staat­lich erho­be­ner CO2-Preis den gesamt­wirt­schaft­li­chen Zusatz­kos­ten, die der Ausstoß einer Tonne CO2 ver­ur­sacht und die nicht in den Markt­prei­sen ent­hal­ten sind. Diese Beprei­sung kann in zwei Formen erfol­gen: ent­we­der als CO2-Steuer oder als Emis­si­ons­zer­ti­fi­kate, die für den CO2-Ausstoß gekauft werden müssen. CO2 bzw. Koh­len­di­oxid steht dabei als Synonym für alle vom Men­schen ver­ur­sach­ten kli­ma­schäd­li­chen Treibhausgase.

Wie die Ver­brau­cher auf eine Ein­bin­dung der Zusatz­kos­ten in die zu zah­len­den Preise reagie­ren, ist leicht abseh­bar: Sie fragen teurer gewor­dene emis­si­ons­hal­tige Pro­dukte weniger stark nach. Unter­neh­men können im Nor­mal­fall nur einen Teil des staat­li­chen Emis­si­ons­prei­ses auf die Käufer über­wäl­zen – ihr Net­to­er­lös je Pro­dukt­ein­heit sinkt und daher redu­zie­ren sie ihr Angebot. Gehen nach­ge­fragte und ange­bo­tene Menge eines CO2-hal­ti­gen Pro­dukts zurück, sinkt die her­ge­stellte Pro­dukt­menge – und damit auch das Emissionsvolumen.

Gleich­zei­tig for­ciert ein höherer CO2-Preis mit­tel­fris­tig den emis­si­ons­re­du­zie­ren­den tech­no­lo­gi­schen Fort­schritt. Ver­brau­cher fragen ver­stärkt emis­si­ons­är­mere Pro­dukte nach, also z. B. ener­gie­ef­fi­zi­en­tere Fahr­zeuge und Elek­tro­ge­räte, Unter­neh­men passen sich an das geän­derte Nach­fra­ge­ver­hal­ten an. Zudem setzen sie ver­stärkt emis­si­ons­är­mere Pro­duk­ti­ons­tech­no­lo­gien ein, um so ihre Aus­ga­ben für Treib­haus­gas­emis­sio­nen zu verringern.

Greifen diese Pro­zesse optimal inein­an­der, gelingt eine Ent­kop­pe­lung: Eine größere Menge Waren und Dienst­leis­tun­gen lässt sich mit weniger CO2-Emis­sio­nen herstellen.

Vor­teil­haf­tig­keit des Marktmechanismus

Ein zen­tra­ler Vorteil des Kli­ma­schut­zes durch CO2-Preise besteht darin, dass die Emis­si­ons­ein­spa­run­gen dort erfol­gen, wo die Emis­si­ons­ver­mei­dungs­kos­ten am gerings­ten sind. Ein Bei­spiel macht dies deut­lich: Ange­nom­men, ein Land begrenzt seine jähr­li­chen Emis­sio­nen durch den Einsatz von Zer­ti­fi­ka­ten, für die sich ein Preis von 50 Euro pro Tonne CO2 ein­pen­delt. Unter­neh­men, bei denen die Ver­mei­dung einer Tonne CO2 durch eine neue Tech­no­lo­gie 40 Euro pro Jahr kostet, ent­schei­den sich für Inves­ti­tio­nen in diese Tech­no­lo­gie. Unter­neh­men, die hin­ge­gen 60 Euro für eine ent­spre­chende Emis­si­ons­re­duk­tion auf­wen­den müssten, ver­zich­ten auf die emis­si­ons­re­du­zie­rende Tech­no­lo­gie und zahlen statt­des­sen 50 Euro für den Erwerb eines Zer­ti­fi­kats, das ihnen den Ausstoß von einer Tonne CO2 erlaubt. Die ange­strebte CO2-Reduk­tion erreicht das Land, da das Emis­si­ons­vo­lu­men durch die Menge der Zer­ti­fi­kate begrenzt ist.

Die Emis­si­ons­ver­mei­dung erfolgt dort, wo der Ver­zicht auf eine Tonne CO2 die gerings­ten Kosten ver­ur­sacht. Das bedeu­tet auch: Mit einem gege­be­nen Einsatz von pro­duk­ti­ven Res­sour­cen – Arbeit, Maschi­nen, Roh­stoffe etc. – wird die größt­mög­li­che Emis­si­ons­re­du­zie­rung erreicht. So lassen sich mit einem Res­sour­cen­ein­satz im Wert von 120.000 Euro in den erst­ge­nann­ten Bei­spiel­un­ter­neh­men Emis­sio­nen in Höhe von 3.000 Tonnen ein­spa­ren. Würden diese Mittel hin­ge­gen in den anderen Bei­spiel­un­ter­neh­men zum Einsatz kommen, ließen sich nur 2.000 Tonnen CO2 vermeiden.

Ord­nungs­po­li­ti­sche Maß­nah­men, also z. B. Gebote und Auf­la­gen, sind dagegen inef­fi­zi­ent, wenn sie Emis­si­ons­ein­spa­run­gen auch dort vor­schrei­ben, wo die öko­no­mi­schen Ver­mei­dungs­kos­ten gar nicht am gerings­ten sind. Effi­zi­ent können sie nur sein, wenn der Staat die Emis­si­ons­ver­mei­dungs­kos­ten aller Emit­ten­ten kennt und die Vor­ga­ben so wählt, dass die Redu­zie­rung der Emis­sio­nen bei den Unter­neh­men mit den gerings­ten Emis­si­ons­ver­mei­dungs­kos­ten erfolgt. Aller­dings liegen dem Staat diese Infor­ma­tio­nen nicht vor.

Das bedeu­tet jedoch nicht, dass sich der Beitrag des Staates zur Emis­si­ons­ver­mei­dung auf die Beprei­sung der Emis­sio­nen beschrän­ken sollte.

Grenzen des Marktmechanismus

In einer ide­al­ty­pi­schen Welt würde das skiz­zierte Zusam­men­spiel von Ver­brau­chern und Unter-nehmen den emis­si­ons­spa­ren­den tech­no­lo­gi­schen Fort­schritt ohne weitere staat­li­che Ein­griffe errei­chen. In der Rea­li­tät gelingt dies jedoch nicht, weil es zu einem Markt­ver­sa­gen kommt. Daher sind min­des­tens drei Arten einer staat­li­chen Flan­kie­rung von CO2-Preisen notwendig.

#1 Inno­va­ti­ons­po­li­ti­sche Flankierung

Ein Bereich, in dem der Markt nicht alleine für den erwünsch­ten tech­no­lo­gi­schen Fort­schritte sorgt, sind grund­le­gende Basis­tech­no­lo­gien. Sie wirken sich positiv auf viele Wirt­schafts­sek­to­ren aus und ver­än­dern dort Pro­dukte und Pro­duk­ti­ons­ver­fah­ren. Bei­spiele sind die Raum­fahrt, die Atom­kraft und alter­na­tive Ener­gie­for­men. Aller­dings sind private Unter­neh­men in der Regel nicht zu Inves­ti­tio­nen in diese Tech­no­lo­gien bereit, zu groß sind die Unsi­cher­hei­ten bezüg­lich des wirt­schaft­li­chen Erfolgs. Zudem ist die Zeit­spanne bis zur Markt­reife zu lang.

Netz­werk­ef­fekte sind ein wei­te­rer Grund dafür, dass staat­li­che Inter­ven­tio­nen im Bereich der emis­si­ons­är­me­ren Tech­no­lo­gien not­wen­dig sind. So setzt bei­spiels­weise die ver­stärkte Nutzung von Elek­tro­fahr­zeu­gen ein leis­tungs­fä­hi­ges Netz von Lade­säu­len voraus, das private Unter­neh­men nicht auto­ma­tisch bereit­stel­len. Genauso wird für den flä­chen­de­cken­den Einsatz von Was­ser­stoff ein Was­ser­stoff­lei­tungs­netz benötigt.

Des Wei­te­ren stellen Infra­struk­tur­anla­gen mit einer langen Rest­le­bens­dauer ein Problem dar. Selbst wenn es emis­si­ons­är­mere neue Tech­no­lo­gien gibt, ist es häufig betriebs­wirt­schaft­lich sinn­voll, noch viele Jahre an der emis­si­ons­in­ten­si­ve­ren Infra­struk­tur fest­zu­hal­ten. Dies ist durch­aus ver­ständ­lich, denn nur so fließt das für die Inves­ti­tion ver­wen­dete Kapital über Abschrei­bun­gen wieder in das Unter­neh­men zurück. Unter­bleibt hier eine staat­li­che Flan­kie­rung, unter­bleibt auch der gesamt­ge­sell­schaft­lich erwünschte Umstieg auf die neue Technologie.

Um eine Emis­si­ons­be­prei­sung inno­va­ti­ons­po­li­tisch flan­kie­ren zu können, stehen dem Staat zahl­rei­che Instru­mente zur Ver­fü­gung. Zu den wich­tigs­ten gehören die För­de­rung der Grund­la­gen­for­schung, Sub­ven­tio­nen, öffent­li­che Inves­ti­tio­nen, lang­fris­tige staat­li­che Abnah­me­ga­ran­tien zur Erhö­hung der unter­neh­me­ri­schen Pla­nungs­si­cher­heit und eine ver­ti­kale Industriepolitik.

Außer­dem sind staat­li­che Maß­nah­men erfor­der­lich, um die Wan­de­rung von Arbeits­kräf­ten aus emis­si­ons­in­ten­si­ven Bran­chen in kli­ma­freund­li­che Berei­che zu unter­stüt­zen. Das betrifft das gesamte Bil­dungs­we­sen – von den Schulen über die Hoch­schu­len bis hin zum Wei­ter­bil­dungs­we­sen – sowie die Arbeitsmarktpolitik.

#2 Sozi­al­po­li­ti­sche Flankierung

Da durch eine höhere CO2-Beprei­sung auch soziale Härten ent­ste­hen, ist neben einer inno­va­ti­ons­po­li­ti­schen Flan­kie­rung auch eine sozi­al­po­li­ti­sche Flan­kie­rung durch staat­li­che Maß­nah­men not­wen­dig, um diese abzumildern.

Die sozia­len Härten ergeben sich z. B. bei ein­kom­mens­schwa­chen Haus­hal­ten, die einen über-durch­schnitt­lich hohen Anteil ihres Ein­kom­mens für emis­si­ons­in­ten­sive Güter aus­ge­ben – vor allem für das Heizen ihrer Wohnung und für Mobi­li­tät. Deshalb kann die Erhö­hung des CO2-Preises über Kauf­kraft­ver­luste zu einer stei­gen­den Armut und sozia­len Span­nun­gen führen.

Zu denken ist auch an Arbeits­platz­ver­luste in emis­si­ons­in­ten­si­ven Bran­chen. Für die betrof­fe­nen Beschäf­tig­ten bedeu­tet dies Ein­kom­mens­ver­luste, die ihre Kon­sum­mög­lich­kei­ten einschränken.

Wie für eine inno­va­ti­ons­po­li­ti­sche bieten sich auch für eine sozi­al­po­li­ti­sche Flan­kie­rung zahl­rei­che wirt­schafts­po­li­ti­sche Instru­mente an: Pau­schal­t­rans­fers für alle Bürger und ggf. auch für Unter­neh­men, bedarfs­ori­en­tierte Trans­fer­zah­lun­gen (z. B. für Pendler:innen in länd­li­chen Regio­nen) oder eine Redu­zie­rung von anderen Steuern, Abgaben und Sozi­al­ver­si­che­rungs­bei­trä­gen, um nur einige zu nennen.

#3 Außen­wirt­schaft­li­che Flankierung

Schließ­lich braucht ein CO2-Preis eine außen­wirt­schaft­li­che Flan­kie­rung, weil es ansons­ten zu einem Carbon Leakage kommt. Das bedeu­tet, dass emis­si­ons­hal­tige Akti­vi­tä­ten aus dem Land mit einem CO2-Preis in Länder mit einer weniger stren­gen Kli­ma­po­li­tik ver­la­gert werden.

Mit dieser Ver­la­ge­rung werden Emis­si­ons­ein­spa­run­gen in dem Land mit dem CO2-Preis durch höhere Emis­sio­nen in anderen Ländern zunich­te­ge­macht. Und nicht nur das: Wenn im Ausland mit umwelt­schäd­li­che­ren Tech­no­lo­gien gear­bei­tet wird als im Inland und die dort pro­du­zier­ten Waren zu-dem mit emis­si­ons­ver­ur­sa­chen­den Trans­port­mit­teln wieder ins Inland gebracht werden, kann sich das globale Emis­si­ons­vo­lu­men per saldo sogar noch erhöhen.

Um diesen Ent­wick­lun­gen ent­ge­gen­zu­wir­ken, kann der Staat zusätz­lich zum CO2-Preis einen CO2-Zoll ein­füh­ren. Er belegt impor­tierte Pro­dukte ent­spre­chend ihrem CO2-Gehalt mit einem Import­zoll, dessen Höhe dem inlän­di­schen CO2-Preis ent­spricht. Damit haben inlän­di­sche Unter­neh­men auf dem eigenen Markt die glei­chen Wett­be­werbs­be­din­gun­gen wie Unter­neh­men aus Ländern, in denen die Regie­rung keine Emis­si­ons­preise erhebt. Um auch noch auf den Export­märk­ten gleiche Wett­be­werbs­be­din­gun­gen zu sichern, müssten die Exporte von dem inlän­di­schen CO2-Preis frei­ge­stellt werden.

Fazit

Um die für den Kli­ma­schutz drin­gend not­wen­di­gen Emis­si­ons­re­du­zie­run­gen zu errei­chen, wird ein aus­ge­wo­ge­ner Mix von markt­wirt­schaft­li­chen und staat­li­chen Maß­nah­men benö­tigt. Ein aus­schließ­li­ches Ver­trauen auf die Wirk­sam­keit einer CO2-Beprei­sung – getreu dem Motto „Der Markt wird es schon richten“ – ist ebenso wenig ange­bracht wie eine Ableh­nung markt­wirt­schaft­li­cher Instru­mente, weil ihr Wirken als bloßer Ablass­han­del betrach­tet wird.

CO2-Preise sorgen dafür, dass Emis­si­ons­re­duk­tio­nen dort erfol­gen, wo sie zu den gerings­ten Kosten erreicht werden können. Zusätz­li­che staat­li­che Maß­nah­men in den Berei­chen der Sozial- und Wirt­schafts­po­li­tik sowie der Inno­va­tions- und Außen­wirt­schafts­po­li­tik sind not­wen­dige flan­kie­rende Maßnahmen.

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