Klima­schutz: Chancen und Grenzen eines CO2-Preises

Grafik: Shut­ter­stock, DesignRage

Es steht außer Frage, dass der Klima­schutz möglichst schnell energisch forciert werden muss, um der Erder­wär­mung entge­gen­zu­wirken. Doch welche Instru­mente sind die richtigen? Darüber wird nicht nur in Deutsch­land intensiv disku­tiert. Keine Einigkeit besteht etwa bei der Frage, ob Preise oder Verbote einzu­setzen sind. Dabei sollten markt­wirt­schaft­liche und staat­liche bzw. ordnungs­po­li­ti­sche Instru­mente nicht als gegen­sätz­liche, sondern als sich ergän­zende Instru­mente angesehen werden. Schließ­lich hat das markt­wirt­schaft­liche Instru­ment eines Preises für Emis­sionen den Vorteil der Effizienz – jedoch ist es ohne weitere flan­kie­rende staat­liche Maßnahmen nicht in der Lage, das Ziel der CO2-Neutra­lität zu erreichen.

Im Idealfall entspricht ein staatlich erhobener CO2-Preis den gesamt­wirt­schaft­li­chen Zusatz­kosten, die der Ausstoß einer Tonne CO2 verur­sacht und die nicht in den Markt­preisen enthalten sind. Diese Beprei­sung kann in zwei Formen erfolgen: entweder als CO2-Steuer oder als Emis­si­ons­zer­ti­fi­kate, die für den CO2-Ausstoß gekauft werden müssen. CO2 bzw. Kohlen­di­oxid steht dabei als Synonym für alle vom Menschen verur­sachten klima­schäd­li­chen Treibhausgase.

Wie die Verbrau­cher auf eine Einbin­dung der Zusatz­kosten in die zu zahlenden Preise reagieren, ist leicht absehbar: Sie fragen teurer gewordene emis­si­ons­hal­tige Produkte weniger stark nach. Unter­nehmen können im Normal­fall nur einen Teil des staat­li­chen Emis­si­ons­preises auf die Käufer über­wälzen – ihr Netto­erlös je Produkt­ein­heit sinkt und daher redu­zieren sie ihr Angebot. Gehen nach­ge­fragte und ange­bo­tene Menge eines CO2-haltigen Produkts zurück, sinkt die herge­stellte Produkt­menge – und damit auch das Emissionsvolumen.

Gleich­zeitig forciert ein höherer CO2-Preis mittel­fristig den emis­si­ons­re­du­zie­renden tech­no­lo­gi­schen Fort­schritt. Verbrau­cher fragen verstärkt emis­si­ons­är­mere Produkte nach, also z. B. ener­gie­ef­fi­zi­en­tere Fahrzeuge und Elek­tro­ge­räte, Unter­nehmen passen sich an das geänderte Nach­fra­ge­ver­halten an. Zudem setzen sie verstärkt emis­si­ons­är­mere Produk­ti­ons­tech­no­lo­gien ein, um so ihre Ausgaben für Treib­haus­gas­emis­sionen zu verringern.

Greifen diese Prozesse optimal inein­ander, gelingt eine Entkop­pe­lung: Eine größere Menge Waren und Dienst­leis­tungen lässt sich mit weniger CO2-Emis­sionen herstellen.

Vorteil­haf­tig­keit des Marktmechanismus

Ein zentraler Vorteil des Klima­schutzes durch CO2-Preise besteht darin, dass die Emis­si­ons­ein­spa­rungen dort erfolgen, wo die Emis­si­ons­ver­mei­dungs­kosten am geringsten sind. Ein Beispiel macht dies deutlich: Ange­nommen, ein Land begrenzt seine jähr­li­chen Emis­sionen durch den Einsatz von Zerti­fi­katen, für die sich ein Preis von 50 Euro pro Tonne CO2 einpen­delt. Unter­nehmen, bei denen die Vermei­dung einer Tonne CO2 durch eine neue Tech­no­logie 40 Euro pro Jahr kostet, entscheiden sich für Inves­ti­tionen in diese Tech­no­logie. Unter­nehmen, die hingegen 60 Euro für eine entspre­chende Emis­si­ons­re­duk­tion aufwenden müssten, verzichten auf die emis­si­ons­re­du­zie­rende Tech­no­logie und zahlen statt­dessen 50 Euro für den Erwerb eines Zerti­fi­kats, das ihnen den Ausstoß von einer Tonne CO2 erlaubt. Die ange­strebte CO2-Reduktion erreicht das Land, da das Emis­si­ons­vo­lumen durch die Menge der Zerti­fi­kate begrenzt ist.

Die Emis­si­ons­ver­mei­dung erfolgt dort, wo der Verzicht auf eine Tonne CO2 die geringsten Kosten verur­sacht. Das bedeutet auch: Mit einem gegebenen Einsatz von produk­tiven Ressourcen – Arbeit, Maschinen, Rohstoffe etc. – wird die größt­mög­liche Emis­si­ons­re­du­zie­rung erreicht. So lassen sich mit einem Ressour­cen­ein­satz im Wert von 120.000 Euro in den erst­ge­nannten Beispiel­un­ter­nehmen Emis­sionen in Höhe von 3.000 Tonnen einsparen. Würden diese Mittel hingegen in den anderen Beispiel­un­ter­nehmen zum Einsatz kommen, ließen sich nur 2.000 Tonnen CO2 vermeiden.

Ordnungs­po­li­ti­sche Maßnahmen, also z. B. Gebote und Auflagen, sind dagegen inef­fi­zient, wenn sie Emis­si­ons­ein­spa­rungen auch dort vorschreiben, wo die ökono­mi­schen Vermei­dungs­kosten gar nicht am geringsten sind. Effizient können sie nur sein, wenn der Staat die Emis­si­ons­ver­mei­dungs­kosten aller Emit­tenten kennt und die Vorgaben so wählt, dass die Redu­zie­rung der Emis­sionen bei den Unter­nehmen mit den geringsten Emis­si­ons­ver­mei­dungs­kosten erfolgt. Aller­dings liegen dem Staat diese Infor­ma­tionen nicht vor.

Das bedeutet jedoch nicht, dass sich der Beitrag des Staates zur Emis­si­ons­ver­mei­dung auf die Beprei­sung der Emis­sionen beschränken sollte.

Grenzen des Marktmechanismus

In einer ideal­ty­pi­schen Welt würde das skiz­zierte Zusam­men­spiel von Verbrau­chern und Unter-nehmen den emis­si­ons­spa­renden tech­no­lo­gi­schen Fort­schritt ohne weitere staat­liche Eingriffe erreichen. In der Realität gelingt dies jedoch nicht, weil es zu einem Markt­ver­sagen kommt. Daher sind mindes­tens drei Arten einer staat­li­chen Flan­kie­rung von CO2-Preisen notwendig.

#1 Inno­va­ti­ons­po­li­ti­sche Flankierung

Ein Bereich, in dem der Markt nicht alleine für den erwünschten tech­no­lo­gi­schen Fort­schritte sorgt, sind grund­le­gende Basis­tech­no­lo­gien. Sie wirken sich positiv auf viele Wirt­schafts­sek­toren aus und verändern dort Produkte und Produk­ti­ons­ver­fahren. Beispiele sind die Raumfahrt, die Atomkraft und alter­na­tive Ener­gie­formen. Aller­dings sind private Unter­nehmen in der Regel nicht zu Inves­ti­tionen in diese Tech­no­lo­gien bereit, zu groß sind die Unsi­cher­heiten bezüglich des wirt­schaft­li­chen Erfolgs. Zudem ist die Zeit­spanne bis zur Markt­reife zu lang.

Netz­werk­ef­fekte sind ein weiterer Grund dafür, dass staat­liche Inter­ven­tionen im Bereich der emis­si­ons­är­meren Tech­no­lo­gien notwendig sind. So setzt beispiels­weise die verstärkte Nutzung von Elek­tro­fahr­zeugen ein leis­tungs­fä­higes Netz von Lade­säulen voraus, das private Unter­nehmen nicht auto­ma­tisch bereit­stellen. Genauso wird für den flächen­de­ckenden Einsatz von Wasser­stoff ein Wasser­stoff­lei­tungs­netz benötigt.

Des Weiteren stellen Infra­struk­tur­anlagen mit einer langen Rest­le­bens­dauer ein Problem dar. Selbst wenn es emis­si­ons­är­mere neue Tech­no­lo­gien gibt, ist es häufig betriebs­wirt­schaft­lich sinnvoll, noch viele Jahre an der emis­si­ons­in­ten­si­veren Infra­struktur fest­zu­halten. Dies ist durchaus verständ­lich, denn nur so fließt das für die Inves­ti­tion verwen­dete Kapital über Abschrei­bungen wieder in das Unter­nehmen zurück. Unter­bleibt hier eine staat­liche Flan­kie­rung, unter­bleibt auch der gesamt­ge­sell­schaft­lich erwünschte Umstieg auf die neue Technologie.

Um eine Emis­si­ons­be­prei­sung inno­va­ti­ons­po­li­tisch flan­kieren zu können, stehen dem Staat zahl­reiche Instru­mente zur Verfügung. Zu den wich­tigsten gehören die Förderung der Grund­la­gen­for­schung, Subven­tionen, öffent­liche Inves­ti­tionen, lang­fris­tige staat­liche Abnah­me­ga­ran­tien zur Erhöhung der unter­neh­me­ri­schen Planungs­si­cher­heit und eine vertikale Industriepolitik.

Außerdem sind staat­liche Maßnahmen erfor­der­lich, um die Wanderung von Arbeits­kräften aus emis­si­ons­in­ten­siven Branchen in klima­freund­liche Bereiche zu unter­stützen. Das betrifft das gesamte Bildungs­wesen – von den Schulen über die Hoch­schulen bis hin zum Weiter­bil­dungs­wesen – sowie die Arbeitsmarktpolitik.

#2 Sozi­al­po­li­ti­sche Flankierung

Da durch eine höhere CO2-Beprei­sung auch soziale Härten entstehen, ist neben einer inno­va­ti­ons­po­li­ti­schen Flan­kie­rung auch eine sozi­al­po­li­ti­sche Flan­kie­rung durch staat­liche Maßnahmen notwendig, um diese abzumildern.

Die sozialen Härten ergeben sich z. B. bei einkom­mens­schwa­chen Haus­halten, die einen über-durch­schnitt­lich hohen Anteil ihres Einkom­mens für emis­si­ons­in­ten­sive Güter ausgeben – vor allem für das Heizen ihrer Wohnung und für Mobilität. Deshalb kann die Erhöhung des CO2-Preises über Kauf­kraft­ver­luste zu einer stei­genden Armut und sozialen Span­nungen führen.

Zu denken ist auch an Arbeits­platz­ver­luste in emis­si­ons­in­ten­siven Branchen. Für die betrof­fenen Beschäf­tigten bedeutet dies Einkom­mens­ver­luste, die ihre Konsum­mög­lich­keiten einschränken.

Wie für eine inno­va­ti­ons­po­li­ti­sche bieten sich auch für eine sozi­al­po­li­ti­sche Flan­kie­rung zahl­reiche wirt­schafts­po­li­ti­sche Instru­mente an: Pauschal­t­rans­fers für alle Bürger und ggf. auch für Unter­nehmen, bedarfs­ori­en­tierte Trans­fer­zah­lungen (z. B. für Pendler:innen in länd­li­chen Regionen) oder eine Redu­zie­rung von anderen Steuern, Abgaben und Sozi­al­ver­si­che­rungs­bei­trägen, um nur einige zu nennen.

#3 Außen­wirt­schaft­liche Flankierung

Schließ­lich braucht ein CO2-Preis eine außen­wirt­schaft­liche Flan­kie­rung, weil es ansonsten zu einem Carbon Leakage kommt. Das bedeutet, dass emis­si­ons­hal­tige Akti­vi­täten aus dem Land mit einem CO2-Preis in Länder mit einer weniger strengen Klima­po­litik verlagert werden.

Mit dieser Verla­ge­rung werden Emis­si­ons­ein­spa­rungen in dem Land mit dem CO2-Preis durch höhere Emis­sionen in anderen Ländern zunich­te­ge­macht. Und nicht nur das: Wenn im Ausland mit umwelt­schäd­li­cheren Tech­no­lo­gien gear­beitet wird als im Inland und die dort produ­zierten Waren zu-dem mit emis­si­ons­ver­ur­sa­chenden Trans­port­mit­teln wieder ins Inland gebracht werden, kann sich das globale Emis­si­ons­vo­lumen per saldo sogar noch erhöhen.

Um diesen Entwick­lungen entge­gen­zu­wirken, kann der Staat zusätz­lich zum CO2-Preis einen CO2-Zoll einführen. Er belegt impor­tierte Produkte entspre­chend ihrem CO2-Gehalt mit einem Import­zoll, dessen Höhe dem inlän­di­schen CO2-Preis entspricht. Damit haben inlän­di­sche Unter­nehmen auf dem eigenen Markt die gleichen Wett­be­werbs­be­din­gungen wie Unter­nehmen aus Ländern, in denen die Regierung keine Emis­si­ons­preise erhebt. Um auch noch auf den Export­märkten gleiche Wett­be­werbs­be­din­gungen zu sichern, müssten die Exporte von dem inlän­di­schen CO2-Preis frei­ge­stellt werden.

Fazit

Um die für den Klima­schutz dringend notwen­digen Emis­si­ons­re­du­zie­rungen zu erreichen, wird ein ausge­wo­gener Mix von markt­wirt­schaft­li­chen und staat­li­chen Maßnahmen benötigt. Ein ausschließ­li­ches Vertrauen auf die Wirk­sam­keit einer CO2-Beprei­sung – getreu dem Motto „Der Markt wird es schon richten“ – ist ebenso wenig ange­bracht wie eine Ablehnung markt­wirt­schaft­li­cher Instru­mente, weil ihr Wirken als bloßer Ablass­handel betrachtet wird.

CO2-Preise sorgen dafür, dass Emis­si­ons­re­duk­tionen dort erfolgen, wo sie zu den geringsten Kosten erreicht werden können. Zusätz­liche staat­liche Maßnahmen in den Bereichen der Sozial- und Wirt­schafts­po­litik sowie der Inno­va­tions- und Außen­wirt­schafts­po­litik sind notwen­dige flan­kie­rende Maßnahmen.

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